規(guī)范清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs用地

　　清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs發(fā)行過程中的法律實務(wù)，涉及項目資產(chǎn)評定、現(xiàn)金流合規(guī)性、業(yè)務(wù)資質(zhì)、同業(yè)競爭及關(guān)聯(lián)交易等多方面的合法合規(guī)要點，其中土地問題更是重要一環(huán)。本文將以光伏電站為例，就其用地獲取可能涉及的法律問題及應(yīng)對措施進行初步探討。

　　永久用地和非永久用地劃分

　　光伏電站項目普遍占地面積較大，涉及出讓、劃撥、租賃等多種取得土地的方式，同時可能涉及建設(shè)用地、未利用地、草地、林地等多種性質(zhì)的國有或集體土地。關(guān)于光伏電站用地本身的劃分，參照國土資源部《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》，總體指標包括光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路用地和場內(nèi)道路的用地。其中，變電站、運行管理中心用地及集電線路中的桿塔基礎(chǔ)用地均明確界定為永久用地，按照建設(shè)用地進行管理，原則上應(yīng)采取出讓、劃撥方式取得土地使用權(quán)。根據(jù)規(guī)定，發(fā)（變）電主廠房設(shè)施及配套庫房設(shè)施、發(fā)（變）電廠（站）的專用交通設(shè)施、配套環(huán)保、安全防護設(shè)施、新能源發(fā)電工程電機、輸電（含專用送出工程）、變電站設(shè)施、資源觀測設(shè)施等用地屬于《劃撥用地目錄》范圍，均可采取劃撥方式取得土地使用權(quán)。

　　對集中鋪設(shè)安裝的光伏電站而言，因其土地占用量大，實踐中，企業(yè)基于成本的考量，通常采用租賃使用農(nóng)用地的方式。針對農(nóng)用地，其依法須經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后方可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但實踐中除永久基本農(nóng)田外，可以通過“光伏扶貧”“光伏復(fù)合”項目實現(xiàn)合規(guī)化，或通過自然資源主管部門出具說明的方式解決。永久基本農(nóng)田的使用受到根本性限制，轉(zhuǎn)用、征收須經(jīng)國務(wù)院審批，建議采取整體拆除、遷移等方式予以規(guī)范。

　　此外，使用林地的，在符合基本的林地分級管理制度的基礎(chǔ)上，可考慮是否符合“林光互補”用地模式的條件，是否取得相關(guān)證明文件，否則均需按照國家規(guī)定的標準預(yù)交森林植被恢復(fù)費，并取得林業(yè)主管部門使用林地審核同意書。使用草地的，需取得草原主管部門使用草地審核同意書。如無法辦理上述審批手續(xù)，應(yīng)取得當?shù)亓謽I(yè)、草原主管部門出具的關(guān)于允許光伏電站項目長期使用林地、草地，不存在收回風險的說明。

　　對于尚未承包到戶的土地，需要明確土地所有權(quán)人，與享有所有權(quán)的村集體簽署合同，并需通過民主決策程序，取得村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。對于已經(jīng)承包到戶的土地，需要明確土地承包人并與其簽署合同，或由承包方委托村集體簽署合同。

　　另外，涉及租賃土地的情況下還需特別關(guān)注租賃合同的期限和續(xù)租問題。公募REITs的基金存續(xù)期限普遍較長，可能達到99年，而租賃合同的法定最長期限僅為20年，二者存在明顯的不匹配。如租賃期限屆滿后續(xù)租存在障礙，必然會對項目穩(wěn)定經(jīng)營造成影響。對此，建議首先可以與出租方協(xié)商，約定較長乃至法定最長的租賃期限；其次，可以在租賃合同中設(shè)置自動續(xù)期條款，保障項目使用租賃土地的穩(wěn)定性；再次，可以明確約定承租方在同等條件下享有優(yōu)先承租的權(quán)利，并約定無法續(xù)租時出租方提前告知的義務(wù)，為尋找替代及搬遷預(yù)留充分時間。

　　特殊農(nóng)用地使用模式

　　一是光伏扶貧、光伏復(fù)合�！肮夥�扶貧”是指以扶貧為目的，在具備光伏扶貧實施條件的地區(qū)，利用政府性資金投資建設(shè)的光伏電站。“光伏復(fù)合”是指利用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地，將光伏發(fā)電和農(nóng)業(yè)種植、漁業(yè)養(yǎng)殖等業(yè)態(tài)一體建設(shè)的項目，具體標準由各省制定。對于“光伏扶貧”“光伏復(fù)合”項目，光伏方陣及采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可以使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地且不改變原用地性質(zhì)。由此，“光伏扶貧”及“光伏復(fù)合”項目可以作為租賃基本農(nóng)田以外的一般農(nóng)用地的一條有效規(guī)范路徑。

　　二是林光互補。光伏電站用地涉及林地的，滿足“森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地”等條件的情況下采用“林光互補”的用地模式。在這種用地模式下，光伏陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地，但禁止使用各類自然保護區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

　　根據(jù)規(guī)定，光伏發(fā)電類型項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。

　　清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs不可避免地涉及多種多樣的用地類型和相應(yīng)法律問題。如除光伏發(fā)電以外，風力發(fā)電同樣可能存在租賃未利用地問題，水力發(fā)電因涉及河流流域而更具特殊性。為推動項目順利進行，此類問題均需要予以關(guān)注并及時采取措施加以規(guī)范。