“回望40年，經(jīng)濟持續(xù)高速增長與社會保障快速發(fā)展雙雙取得偉大成就的關(guān)鍵在于堅持多點試錯，實現(xiàn)了用空間換時間的趕超戰(zhàn)略目標(biāo)。”全國政協(xié)外事委員會委員、中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受中國證券報記者專訪時表示。
展望未來，鄭秉文認(rèn)為，頂層設(shè)計與多點試錯相結(jié)合將是未來全面深化社會保障改革的必然選擇。具體來說，社會保障未來改革取向無疑應(yīng)從高速度擴張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，改革原則應(yīng)盯住諸多的不平衡不充分，改革重點在供給側(cè)。
多層次社會保障制度網(wǎng)絡(luò)逐漸成型
中國證券報：改革開放40年以來，我國社會保障取得了哪些主要成就？
鄭秉文：在改革開放40周年之際，對不斷探索、大膽試驗的社會保障改革進程進行歷史回望，對邊干邊學(xué)、且行且改、不斷完善的社會保障改革進行經(jīng)驗總結(jié)，對其現(xiàn)狀、體制和機制進行深入分析，對其存在的主要問題進行具體梳理，是十分必要的。
40年來，中國的多層次社會保障安全網(wǎng)基本成型，可從“制度規(guī)�！焙汀爸贫冉Y(jié)構(gòu)”兩個維度上做一個概括：
在制度規(guī)模上，從零起步建立起一個世界上最大的社會保障體系。社會保障的制度規(guī)模是一個重要維度，它體現(xiàn)的是這個制度在人民生活和國民經(jīng)濟中的分量。
制度規(guī)模主要有覆蓋人數(shù)、收支比例和儲備規(guī)模三個重要指標(biāo)。一是覆蓋面不斷擴大，成為世界上最大的社會保障體系。二是收支規(guī)模不斷提高，成為中國最大的政府支出項目。三是基金儲備規(guī)模不斷 擴大，抵御風(fēng)險能力不斷加強。
在制度結(jié)構(gòu)上，我國在單一體制基礎(chǔ)上建立起一個多層次社會保障安全網(wǎng)。制度結(jié)構(gòu)也有三個指標(biāo)：制度的橫向互補性程度、縱向網(wǎng)絡(luò)化程度與法制化程度。一是基本建立起非繳費型制度和繳費型制度相互配合的完整制度體系；二是初步建立起多層次“混合型”社會保障制度體系；三是初步建立起以《社會保險法》為核心的社會保障法制化制度體系。
社會保障取得的成就見仁見智，總結(jié)角度不同，理解也就不同，社會保障制度本身取得的成就是為市場經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展做出貢獻的基礎(chǔ)。
一是社會保障使“法人”企業(yè)組織成為真正的市場主體，為構(gòu)建市場經(jīng)濟體制發(fā)揮了重要作用。二是社會保障使個人成為“自由勞動者”,進而成為另一個主要市場主體，為建立全國范圍勞動力市場做出重要貢獻。三是社會保障成為市場經(jīng)濟安全運行調(diào)節(jié)器，承擔(dān)起反周期重任，為確保經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定起到不可替代的作用。四是社會保障成為人民群眾社會安全網(wǎng)。
部分制度設(shè)計瑕疵逐漸顯現(xiàn)
中國證券報：當(dāng)前我國社會保障制度改革主要 存在哪些問題？
鄭秉文：隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展不斷深入和改革不斷深化，社會保障在某些領(lǐng)域開始出現(xiàn)一些不適應(yīng)，甚至某些體制性優(yōu)勢導(dǎo)致的一些設(shè)計上的瑕疵開始逐漸現(xiàn)。例如，推動建立起來的社會保障急需建立一些可持續(xù)性機制；某些制度目標(biāo)長期難以實現(xiàn)，某些政策不配套，某些領(lǐng)域甚至不得不予以重構(gòu)，“碎片化”現(xiàn)象較為普遍存在；統(tǒng)籌層次低下既推動制度順利實施，也隱藏財務(wù)風(fēng)險，影響了制度整體抵御風(fēng)險的能力； 泛化的各級財政責(zé)任使公 共財政與社會保險邊界逐漸模糊，社會保險“軟約束”使其對財政的依賴性日益增大。
具體來說，首先，頂層設(shè)計長期缺位導(dǎo)致制度設(shè)計遺留諸多“病灶”。一是有些預(yù)設(shè)的制度目標(biāo)未能如期實現(xiàn)。養(yǎng)老和醫(yī)療保險實行的均為統(tǒng)賬結(jié)合模式，但這兩個制度引入個人賬戶的制度目標(biāo)均未實現(xiàn)。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險做實賬戶試點有待進一步探索；相反，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險個人賬戶積累規(guī)模不斷膨脹。
二是有些制度沒有達到設(shè)計預(yù)期。2009年退出歷史舞臺的“老農(nóng)�！本褪怯捎谄渲贫仍O(shè)計與高速增長的經(jīng)濟不相適應(yīng)，最終不得不由“新農(nóng)保”予以代之。
三是有些制度配套長期缺位。一些制度頂層設(shè)計始終未能成為改革“藍(lán)圖”。例如，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革啟動已有三年，但投資體制和計發(fā)方式始終未能進入到實際操作層面，沒有建立起一個“按電鈕”的工程。
四是有些先進和科學(xué)的技術(shù)工具始終沒有應(yīng)用于制度設(shè)計。精算報告制度始終沒有建立起來，沒有將各種經(jīng)濟社會因素放在一起通盤考慮，即使目前在15個城市試點的長期護理保險采取的依然是“多點試錯”的傳統(tǒng)方式。由此，有些改革的機會窗口逐漸縮小。
五是在經(jīng)辦層面“碎片化”現(xiàn)象比較明顯。例如，機構(gòu)不統(tǒng)一、名稱不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息化平臺不統(tǒng)一、軟件接口不統(tǒng)一、流程不統(tǒng)一等情況長期存在。
其次，統(tǒng)籌層次低下使制度運行質(zhì)量和可持續(xù)性受到影響。統(tǒng)籌層次低下成為迅速擴大覆蓋面和確�；鹫骼U的“功臣”，但也為各項社會保險制度帶來諸多矛盾和潛在風(fēng)險。統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致制度嚴(yán)重“碎片化”，影響制度運行質(zhì)量，增加制度運行成本，勞動力跨域流動受到影響，異地結(jié)算十分困難；基金規(guī)模小，資金運用效率低，不利于建立投資體制；收不抵支的省份逐年增加。
再次，應(yīng)對人口老齡化的內(nèi)生機制逐漸弱化并致使財務(wù)面臨潛在風(fēng)險。建立“激勵相容”的社會保障制度是發(fā)達國家為之實施改革和不懈努力的一個方向，是應(yīng)對人口老齡化重要舉措。但由于客觀條件和制度設(shè)計等各種原因，社會保障建立多繳多得激勵機制的目標(biāo)尚待落實。
比如：一是“斷保”人數(shù)不斷增加，實際繳費人數(shù)比例不斷減少，遵繳率逐年下降；二是繳費工資基 數(shù)不斷縮小，各地區(qū)和各行業(yè)企業(yè)之間出現(xiàn)攀比；三是部分發(fā)達地區(qū)為減少由于基金規(guī)模明顯增加導(dǎo)致的貶值損失（銀行存款收益率低），長期實行低于國家統(tǒng)一制定的費率水平。實際繳費減少將影響個人退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金替代率水平。近年來，一些地區(qū)出現(xiàn)新退休人員發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金水平太低，而回到企業(yè)要求單位追溯補繳以往的養(yǎng)老保險費的情況。
最后，社會保險與公共財政的邊界逐漸模糊并致使其財政依賴性逐漸固化。從某種程度上說，財政已經(jīng)并將繼續(xù)成為社會保險支出結(jié)構(gòu)中的剛性第三支付方。
改革應(yīng)從高速度擴張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型
中國證券報：對未來我國社會保障制度改革有哪些建議？
鄭秉文：總的來說，社會保障未來的改革取向無疑應(yīng)從高速度擴張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。
在粗放的高速擴張的歷史任務(wù)已基本完成情況下，亟待解決的可持續(xù)性和公平性等問題，均為高質(zhì)量發(fā)展所要求的主要內(nèi)容；未來改革原則應(yīng)盯住諸多的不平衡不充分，包括單項制度立體結(jié)構(gòu)的分層比例關(guān)系，各項制度橫向的鏈條延伸及其與市場的對接與配合等；未來改革重點毫無疑問在供給側(cè)，因為作為公共產(chǎn)品的社會保障制度，失當(dāng)?shù)墓┙o方式（與市場的混合程度）、供給比例（占GDP和工資的比重）、供給方案（包括非繳費型制度在內(nèi)的激勵性與可及性等）對經(jīng)濟增長將具有一定影響。以往40年的經(jīng)驗教訓(xùn)和國外100多年的正反兩個方面經(jīng)驗，都足以讓人們認(rèn)清社會保障的供給側(cè)改革具有決定性的作用。
具體而言，首先，社會保障高速度擴張亟待向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。一是在擴大覆蓋面上，應(yīng)從簡單追求擴面速度轉(zhuǎn)向重視風(fēng)險較高和最需要覆蓋的法定參保人群，防止“人群錯配”；基本養(yǎng)老保險的法定參保人群大約還有1億沒有參保，他們主要是新業(yè)態(tài)就業(yè)群體、靈活就業(yè)人員和以農(nóng)民工為主體的中小企業(yè)從業(yè)人員。要防止地方政府為了提高當(dāng)前繳費收入，以違規(guī)的躉繳方式將不合格人員納入進來的道德風(fēng)險。
二是在體制機制建設(shè)上，應(yīng)從粗放式轉(zhuǎn)向集約式管理，注重發(fā)揮制度建設(shè)的作用，在提高參保激勵性和制度可持續(xù)性上下功夫，這不僅是擴大覆蓋面應(yīng)遵循的原則，也是在幾億已參保群體中遏制斷保現(xiàn)象、提高遵繳率、從根本上解決財務(wù)可持續(xù)性的百年大計。
三是在支出規(guī)模上，應(yīng)從簡單的擴充型向法制的內(nèi)涵型管理轉(zhuǎn)變，各項保險制度、福利制度和救助制度應(yīng)盡快完善基準(zhǔn)體系（替代率、報銷比例、救助標(biāo)準(zhǔn)），推進依法行政，完善社會法治社會建設(shè)，堅決守住基準(zhǔn)，堅持“保基本”的制度目標(biāo)并要予以量化，便于執(zhí)行，為大力發(fā)展第二、三層次的“多層次”保障體系創(chuàng)造良好、理性的空間。
其次，盡快解決不平衡、不充分問題。一是“多層次”社會保障制度在結(jié)構(gòu)上不平衡。第一層次的國家主辦制度發(fā)展迅速，占絕對主導(dǎo)地位。第二層次的企業(yè)補充保障制度很不充分。第三層次的居民家庭和個人參與投資和購買的保障體系基本處于缺位狀態(tài)。優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是守住第一層次、大力發(fā)展第二層次、盡快建立和推進第三層次。
二是社會保障在國家與市場的關(guān)系上不平衡，在引入市場因素和市場機制方面不充分。從經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)到支付方控費機制建設(shè)、從資產(chǎn)端增值保值到服務(wù)端養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)、從五險基金投資體系建設(shè)到醫(yī)療改革和公立醫(yī)院改革等，要重視市場作用的引入、運用和發(fā)揮。
三是在社會保障的制度設(shè)計、運行管理和改革取向等方面存在一些不平衡。例如，運用需求管理的改革手段比較多，而供給管理的改革很不充分，即注重需求側(cè)因素較多，而考慮供給側(cè)因素較少；在支出規(guī)模上，需求端待遇調(diào)整容易受到重視，而供給端在結(jié)構(gòu)和效率等方面考慮容易受到忽視，基金的增值保值、經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)能力建設(shè)和后臺技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)等方面顯得不夠重視�？傊瑧�(yīng)逐漸克服重政策制定輕經(jīng)辦管理、重投入輕精算、重前臺輕后臺的傾向。
再次，頂層設(shè)計在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中舉足輕重。從供給側(cè)看，社會保障制度存在三個主要問題，且互為前提，只有在頂層設(shè)計層面才能一攬子解決。
一是解決繳費率過高的問題，這是中國社會保障始終存在并難以解決的一個“軟肋”。費率水平過高，這個制度設(shè)計困擾了決策者、執(zhí)行者、參保者幾十年。本來，建立社保制度的目的是為了給企業(yè)減負(fù)，讓企業(yè)輕裝上陣，但目前過高的名義繳費卻成為企業(yè)尤其中小企業(yè)的重負(fù)。當(dāng)前，社會保險費征繳體制正處于改革的過渡期，從明年1月1日起，征繳工作由社保部門轉(zhuǎn)交稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，稅務(wù)部門征繳之后要同步進行降低費率的改革。因此，明年將有望實行新的低費率政策，這不僅對中小微企業(yè)是一個福音，對廣大參保人也是福音。
二是解決激勵性不足的問題，這是費率過高和制度可持續(xù)性較差的主要原因。十八屆三中全會提出“完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益”，這是降低費率和提高可持續(xù)性的根本性措施。根據(jù)中央有關(guān)精神，在降費的同時，企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)一定要有實質(zhì)性下降，這就需要提高制度激勵性，調(diào)動個人積極性，讓企業(yè)和所有人都愿意按照真實收入進行繳費，只有按照真實收入繳費，才具備降費的前提。那么，在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)下，擴大個人賬戶記賬比例將是提高激勵性、實行多繳多得的唯一政策工具。擴大了個人賬戶比例，不僅可以提高制度的實際收入，提高了制度的可持續(xù)性，還能提高退休金的替代率和獲得感。
三是盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次太低，導(dǎo)致制度運行質(zhì)量不高，問題太多。最近幾年來，中央加大了提高統(tǒng)籌層次的力度，提高統(tǒng)籌層次“三步走”的戰(zhàn)略態(tài)勢逐漸顯現(xiàn)：一是2018年7月開始實施中央調(diào)劑制度，目的在于均衡地區(qū)間養(yǎng)老保險基金失衡現(xiàn)象，在一定程度上調(diào)劑各省養(yǎng)老保險基金的使用；二是2020年在全國實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，這是2007年以來努力實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的一次重要努力，也是為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌做出的重要準(zhǔn)備；三是最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。雖然沒有詳細(xì)時間表，但畢竟有了大致路線圖。
最后，堅持“精算平衡原則”。堅持精算平衡原則是社會保險制度和社會福利制度的一項基本要求，是現(xiàn)代公共財政框架下管理社會保障制度的一個基本原則。引入精算技術(shù)和建立精算報告發(fā)布制度是國際慣例。在過去的半個世紀(jì)里，很多發(fā)達國家的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險都建立了定期的精算與預(yù)測報告制度，主要作用有兩方面：一是作為監(jiān)測養(yǎng)老金制度和醫(yī)療保險制度運行質(zhì)量的一個技術(shù)工具，定期向全社會公布，成為社會保障制度的一項常規(guī)工作；二是作為改革養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度甚至待遇確定（DB）型第二支柱職業(yè)年金制度的主要根據(jù)，日益成為參數(shù)改革和結(jié)構(gòu)改革不可或缺的技術(shù)手段，旨在應(yīng)對人口老齡化。定期發(fā)布精算報告看上去是一件小事，但作為一個制度安排，體現(xiàn)的是一個國家的軟實力，是社會保障政策制訂、決策科學(xué)化和民主化的基礎(chǔ)。
中國證券報：最后，請對未來中國社保改革前景做一下展望。
鄭秉文：展望未來，多點試錯致使改革開放中存在的一些突出問題與挑戰(zhàn)、社會保障存在的諸多風(fēng)險需在頂層設(shè)計中予以解決。作為特定歷史條件下的產(chǎn)物，多點試錯的特征是試點優(yōu)先，立法跟進。頂層設(shè)計則是立法先行，立法先行就需長期預(yù)測。長期預(yù)測則須引入精算，即把所有影響社會保障發(fā)展的經(jīng)濟社會人口等外部因素統(tǒng)統(tǒng)考慮進來。由此，頂層設(shè)計與多點試錯相結(jié)合將是未來全面深化社會保障改革的必然選擇。
鄭秉文 第十三屆全國政協(xié)外事委員會委員，中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任，政府特殊津貼享受者，中國養(yǎng)老與健康保險50人論壇秘書長，人力資源和社會保障部咨詢專家委員會委員，銀保監(jiān)會重大決策咨詢委員會委員。主要研究領(lǐng)域：福利國家，社會保障制度比較，社保基金投資和企業(yè)年金等。
