配套制度再完善 PPP修訂文件醞釀出臺
中國證券報記者獲悉，針對近年來PPP模式在發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、新需求，相關(guān)部門已開始修訂《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。修訂后的文件有望于四季度發(fā)布。業(yè)內(nèi)人士分析，規(guī)范政府基金預(yù)算在PPP項目中的應(yīng)用及完善收益分享和風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計有望在修訂版文件中重點體現(xiàn)。
規(guī)范政府基金預(yù)算應(yīng)用
地方政府借基金預(yù)算規(guī)避10%紅線的現(xiàn)象近年來頻頻出現(xiàn)。
10%紅線是在2015年財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中提出的。該《指引》稱，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
近年來隨著PPP入庫項目不斷增加，財政承受能力10%紅線是否在此次修訂范圍內(nèi)備受關(guān)注。
中國財政科學(xué)研究院PPP研究所成果轉(zhuǎn)化室主任卓識表示，10%紅線是在參考借鑒國際通行標(biāo)準(zhǔn)（6%-7%）的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際需要，經(jīng)過反復(fù)論證最終確定的“上限”，依照總量控制原則，從全國財政收入和支出的全方位通盤進行考慮的，所以10%紅線不太可能有變化。
財政部5月發(fā)布的《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》（以下簡稱《報告》）中也強調(diào)，下一步將堅守規(guī)范運作的底線，嚴(yán)控財政承受能力10%的紅線。
《報告》指出，要完善財政承受能力論證制度，完善項目庫功能，對支出占比7%-10%的地區(qū)進行風(fēng)險提示，對超過10%限額的地區(qū)暫停新項目入庫。
“個別地方實施的PPP項目已面臨一般公共預(yù)算支出比例10%紅線被突破的風(fēng)險�！敝袊顿Y咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)吳赟稱，在地方政府仍有相當(dāng)數(shù)量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目待啟動的背景下，地方財政在實施財政承受能力論證制度時，更希望能夠找到適合的突破口。因此，每年預(yù)算規(guī)�？捎^的政府性基金預(yù)算自然成為各方議論的焦點。
對于如何規(guī)范政府基金預(yù)算在PPP項目中的應(yīng)用，中國財政科學(xué)研究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發(fā)表示，規(guī)范政府基金預(yù)算目前有兩個方向：一是把一般公共預(yù)算和基金預(yù)算統(tǒng)一納入財政支出能力評估范圍并統(tǒng)一管理，這相當(dāng)于擴大了財政支出的分母基數(shù)，會涉及10%比例如何平衡的問題；二是兩者分開評估和管理，需要設(shè)定以基金預(yù)算形式參與PPP的規(guī)范問題。不管哪種形式，一些以不合理運用基金預(yù)算為手段，變相突破10%紅線的行為都將在修訂版文件中得到規(guī)范。
合理設(shè)計收益分享風(fēng)險分擔(dān)機制
專家認(rèn)為，PPP項目中，政府承擔(dān)風(fēng)險過大。相當(dāng)多的PPP項目通過政府承諾保底等方式，提前鎖定財政購買PPP服務(wù)，實際是由政府單方面承擔(dān)風(fēng)險，社會投資人近乎零風(fēng)險，無法實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。
中國證券報記者獲悉，修訂后的文件將明確雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的風(fēng)險，把收益分享和風(fēng)險分擔(dān)更加合理化。
北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授袁誠認(rèn)為，要認(rèn)識到債務(wù)、效率、風(fēng)險的匹配性，合理制定收益分享、風(fēng)險分擔(dān)機制。政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)機制的設(shè)計要按照“讓最有能力控制風(fēng)險的一方承擔(dān)該風(fēng)險”的原則，政府應(yīng)更多承擔(dān)政策、法律等方面的風(fēng)險，社會資本方應(yīng)更多承擔(dān)經(jīng)營、管理等方面的風(fēng)險。此外，要重視PPP項目的不確定性，留存合理的政府與社會資本博弈空間。PPP項目由于投資大、周期長，在建造、運營等生命周期內(nèi)的每個階段均存在較大風(fēng)險，對社會資本缺乏足夠的吸引力。此時，一方面，應(yīng)避免政府對社會資本方的投資本金或投資收益做兜底承諾，而將風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移給政府；另一方面，應(yīng)避免讓社會資本方完全承擔(dān)所有風(fēng)險，嚴(yán)重打壓社會資本方的積極性。合理做法是，針對政府對社會資本方的日常支出責(zé)任，應(yīng)嚴(yán)格以社會資本方的績效和產(chǎn)出為計價標(biāo)準(zhǔn)；針對其他不可抗力的影響，應(yīng)留存足夠的政府與社會資本談判協(xié)商空間，審慎對待各類或有風(fēng)險、價格調(diào)整等事宜，合理劃分新的政府支出責(zé)任。
進一步完善PPP條例
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，PPP模式在我國推廣過程中，因為立法不及時、政策不完善、信用體系不健全等問題，出現(xiàn)了明股實債、政府兜底等“假PPP”現(xiàn)象，積累了一些隱性風(fēng)險。因此，加快立法成為規(guī)范PPP發(fā)展的頭等大事。
3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院2018年立法工作計劃》將PPP條例列入立法工作計劃。8月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》明確提出，年底前制定出臺基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例。
“在此前PPP項目庫規(guī)范過程中，部分社會資本和金融機構(gòu)對PPP有點失去信心。在此情況下，PPP條例被中央督促盡快出臺，顯得格外重要。”國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤表示，總體來看，PPP條例主要起到宏觀促進作用，未來PPP條例需照顧到各種領(lǐng)域和PPP的各種模式，分類型改進優(yōu)化措施仍待討論。針對每一種不同的PPP類型，還需多部門和各行業(yè)拿出細(xì)化方案。
中國政法大學(xué)研究生院院長李曙光認(rèn)為，當(dāng)前PPP立法的首要工作是找準(zhǔn)問題，PPP項目亂在什么地方，哪些是法律問題，哪些是實施中的管理問題或操作問題。因此，當(dāng)PPP項目出現(xiàn)問題時，應(yīng)有問題反饋機制與應(yīng)對機制，這就要求地方政府運作PPP項目時，應(yīng)建立項目跟蹤機制、監(jiān)督機制與止損機制，涉及到權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系不清、責(zé)任不明的事項，應(yīng)及時上升到立法層面，盡快制定游戲規(guī)則，防止系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生。
