中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文：發(fā)揮財(cái)稅政策激勵(lì)作用 加快發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)

　　中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文日前接受中國證券報(bào)記者專訪時(shí)表示，能否將第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展起來，稅收政策的運(yùn)用與設(shè)計(jì)是關(guān)鍵因素，其中，資本利得稅政策的出臺(tái)和建立至關(guān)重要。同時(shí)，我國應(yīng)建立基金積累型信托制度�！笆�四五”期間最關(guān)鍵的是要把第三支柱養(yǎng)老金2.0版啟動(dòng)起來，盡快公布實(shí)施方案。

　　基本養(yǎng)老金制度發(fā)揮重要作用

　　中國證券報(bào)：當(dāng)前我國養(yǎng)老金體系的基本狀況如何？如何評價(jià)目前的養(yǎng)老金體系？

　　鄭秉文：改革開放40多年來，我國的養(yǎng)老金體系主要集中在發(fā)展第一支柱基本養(yǎng)老金制度上，現(xiàn)在看來，這個(gè)政策是非常正確的。

　　我國1991年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》到今年正好30年了。30年來，第一支柱養(yǎng)老金制度從無到有，從小到大，為國企改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、保障民生、反周期操作等都發(fā)揮了巨大作用。沒有這個(gè)基本制度，就不可能有社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的今天。比如，農(nóng)民就不可能從土地上解放出來變成農(nóng)民工，沒有農(nóng)民工就沒有城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展；國企就不能從“企業(yè)辦社會(huì)”的沉重包袱下解放出來，就不能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政附屬物變成參與市場競爭的市場主體；廣大的民營企業(yè)就不可能如雨后春筍成為吸納勞動(dòng)力的主體和推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體；城鎮(zhèn)“富余”勞動(dòng)力就不能從“單位”中解放出來成為全國勞動(dòng)力市場的一個(gè)市場要素，沒有自由流動(dòng)的勞動(dòng)力市場就不可能建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。所以說，基本養(yǎng)老金制度為建立市場經(jīng)濟(jì)提供了基礎(chǔ)條件。

　　我國的改革開放是從經(jīng)濟(jì)體制改革開始的，但是，它必須要伴隨著“社會(huì)體制改革”，而養(yǎng)老金體系的改革就是社會(huì)體制改革的一個(gè)重要標(biāo)志。回過頭來看，幾乎所有轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的情況也都差不多，在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，社會(huì)體制都相應(yīng)動(dòng)了起來。對我國來說，經(jīng)濟(jì)體制改革成功了，取得了舉世矚目的成就，這從一個(gè)側(cè)面證明了我國的社會(huì)體制改革也是成功的。否則，如果社會(huì)體制陷入被動(dòng)，經(jīng)濟(jì)體制改革就不可能完成，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)就建立不起來，養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型在其中發(fā)揮了巨大作用。

　　創(chuàng)設(shè)長期資本推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新

　　中國證券報(bào)：當(dāng)前我國養(yǎng)老金體系發(fā)展不平衡、不充分的癥結(jié)主要在哪？

　　鄭秉文：改革開放至今，我國養(yǎng)老金體系發(fā)展不平衡和不充分的最突出表現(xiàn)就是在多層次和多支柱方面失衡。基本養(yǎng)老金很龐大，無論從覆蓋面還是支出規(guī)模，不論是基金結(jié)余還是社會(huì)影響力，基本養(yǎng)老金的作用是毋庸置疑的，但它存在的諸多問題中最突出的是“一柱獨(dú)大”，在多層次或多支柱方面嚴(yán)重失衡。第二支柱發(fā)展很不充分，第三支柱缺位，這個(gè)問題十分迫切。所以，中央強(qiáng)調(diào)“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”是十分及時(shí)的。

　　首先，“一柱獨(dú)大”的現(xiàn)象是歷史的必然，其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的情況也都差不多，這是社會(huì)體制改革支撐經(jīng)濟(jì)體制改革的一條捷徑。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，建立多層次和多支柱養(yǎng)老金體系也是社會(huì)體制改革的必然要求。

　　其次，未來我國有可能進(jìn)入世界銀行劃分的高收入國家行列。高收入國家目前可分為專屬資源型高收入國家，例如，石油輸出國等。還有一類就是創(chuàng)新型的發(fā)達(dá)國家，創(chuàng)新型高收入國家的養(yǎng)老金體系不僅是一個(gè)民生制度安排，也是經(jīng)濟(jì)制度安排的一部分。養(yǎng)老金作為長期資本是國家創(chuàng)新體系的一個(gè)組成部分，是可創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的長期資本，是可推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的長期股權(quán)資金，在某種程度上可為解決“卡脖子”技術(shù)等作出不可替代的特殊貢獻(xiàn)。說“不可替代”是因?yàn)樗�是市場推�?dòng)創(chuàng)新的重要源泉，與財(cái)政投入形成互補(bǔ)。讓市場去尋找、培養(yǎng)“獨(dú)角獸”，有了長期資金就有了可持續(xù)性，可有效遏制部分“騙補(bǔ)”的市場欺詐行為。建立創(chuàng)新型國家是必由之路，而創(chuàng)設(shè)長期資本則是必經(jīng)之路。

　　中國證券報(bào)：我國養(yǎng)老保障體系第二、三支柱與發(fā)達(dá)國家的差距有多大？

　　鄭秉文：我國養(yǎng)老保障體系第二、三支柱與發(fā)達(dá)國家的差距較大，不是幾年就能趕上的。相比美國2019年的數(shù)據(jù)，2019年美國第二、三支柱養(yǎng)老資產(chǎn)合計(jì)32.3萬億美元，占美國GDP的149%。美國三個(gè)支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)總計(jì)35.2萬億美元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的162%。相比之下，2019年中國的第一支柱養(yǎng)老金為6.3萬億元，僅占GDP的6.4%；第二支柱養(yǎng)老金2.5萬億元（企業(yè)年金1.8萬億元，職業(yè)年金0.7萬億元）；第三支柱稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)只有幾億元保費(fèi)收入，同為第三支柱的“自我試點(diǎn)”的養(yǎng)老目標(biāo)基金因沒有賦予稅優(yōu)政策，不能鎖定退休日領(lǐng)取，本質(zhì)上仍是普通公募基金，按國際慣例也不能納入到統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)。所以，我國第二、三支柱養(yǎng)老金合計(jì)2.5萬億元，相當(dāng)于GDP的2.5%。同時(shí)，我國還有一只“全國社�！别B(yǎng)老儲(chǔ)備基金2.1萬億元（去重后）。因此，我國的所有各類養(yǎng)老金總計(jì)約為11.6萬億元，相當(dāng)于GDP的11.7%。

　　美國第二、三支柱養(yǎng)老金豐富多彩，各種類型的計(jì)劃多不勝數(shù)，可滿足不同層次的需求。例如，第三支柱目前是11萬億美元，它可分為傳統(tǒng)賬戶、羅斯賬戶等。第二支柱有21.3萬億美元，其中，401（K）計(jì)劃6.2萬億美元，其他DC型計(jì)劃2.7萬億美元，DB型計(jì)劃3.4萬億美元，州立和地方公務(wù)員和公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃4.8萬億美元，聯(lián)邦政府DB型計(jì)劃1.9萬億美元，其他年金型養(yǎng)老金2.3萬億美元。

　　判斷是否成為養(yǎng)老金大國的一個(gè)通行標(biāo)準(zhǔn)是看第二、三支柱養(yǎng)老金占比的指標(biāo)。一是第二、三支柱養(yǎng)老金占各類養(yǎng)老金比重情況。美國第二、三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)占各類養(yǎng)老金的92%，我國各類養(yǎng)老金（含全國社�；�金）是11.6萬億元，第二、三支柱占比為22%。二是第二、三養(yǎng)老金占GDP的比重。美國第二、三支柱養(yǎng)老金占GDP的149%，中國的第二、三支柱占2.5%。三是第二、三支柱養(yǎng)老金人均領(lǐng)取情況。中國全國養(yǎng)老金領(lǐng)取者總計(jì)2.83億人，人均第二、三支柱養(yǎng)老金平均為8833元，與美國差距較大。

　　盡快啟動(dòng)第三支柱養(yǎng)老金2.0版

　　中國證券報(bào)：“十四五”期間，推動(dòng)第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展，最為關(guān)鍵的因素有哪些？

　　鄭秉文：2018年5月份試點(diǎn)的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國第三支柱養(yǎng)老金的1.0版本。這個(gè)版本的個(gè)人養(yǎng)老金從金融產(chǎn)品上看只覆蓋商業(yè)保險(xiǎn)，稅優(yōu)比例較低，制度設(shè)計(jì)復(fù)雜，牽涉到個(gè)人必須要有單位予以配合，所以效果一般。但這畢竟是第三支柱養(yǎng)老金的一個(gè)開端，是經(jīng)歷了2007年至2018年十一年努力的結(jié)果，很有意義，是一次重要探索。

　　自從幾個(gè)月前有關(guān)部門連續(xù)提出“規(guī)范”發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)以來，即將公布的第三支柱養(yǎng)老金成為2.0版本。首先，這個(gè)制度的主要特點(diǎn)是超越了1.0版本的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，覆蓋銀行理財(cái)產(chǎn)品和公募基金，賬戶持有人的產(chǎn)品選擇范圍放寬了，可滿足不同風(fēng)險(xiǎn)偏好。其次，稅優(yōu)載體是個(gè)人賬戶，不管如何配置資產(chǎn)，稅優(yōu)都是通過個(gè)人賬戶實(shí)現(xiàn)的，而不是通過金融產(chǎn)品和金融行業(yè)來“指定”的。對“上架”的合格產(chǎn)品，只要進(jìn)入個(gè)人賬戶就可實(shí)現(xiàn)稅延的目的。再次，個(gè)人賬戶平臺(tái)也跨越了不同金融行業(yè)。這對建立賬戶的居民來說減少了不少麻煩，不必建立多個(gè)賬戶，提高了制度的可及性，真正體現(xiàn)了“放管服”。

　　我認(rèn)為，“十四五”期間最關(guān)鍵的是要把第三支柱養(yǎng)老金2.0版啟動(dòng)起來，按照制度設(shè)計(jì)讓它運(yùn)行起來。在運(yùn)行過程中“邊干邊學(xué)、邊干邊改”，盡快發(fā)現(xiàn)問題，盡快解決問題。第三支柱的建立應(yīng)該加快速度，實(shí)際上1.0版本從2007年提出到2018年試點(diǎn)已經(jīng)過去11年，從1.0版本在三地試點(diǎn)到現(xiàn)在也有一段時(shí)間，所以，應(yīng)盡快公布實(shí)施方案，在“十四五”期間讓它先運(yùn)行起來。

　　中國證券報(bào)：推動(dòng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)，應(yīng)如何發(fā)揮財(cái)稅政策的激勵(lì)作用？還可以從哪些方面加大政策支持力度？

　　鄭秉文：能否將第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展起來，稅收政策的運(yùn)用與設(shè)計(jì)問題是關(guān)鍵因素。從稅收政策的“運(yùn)用”來看，要提高激勵(lì)性。比如，稅收比例要比1.0版本提高一些為好，否則，稅延比例太低，作用就大打折扣。能建立第三支柱的群體一般都是收入較高的群體。如果收入十分有限，繳納完五險(xiǎn)一金低于5000元的個(gè)稅起征點(diǎn)了，那么，個(gè)人就沒有動(dòng)力建立第三支柱，沒有享受到稅延的政策紅利。這么算下來，收入低于1萬元的群體就沒有條件建立第三支柱。對收入高的群體來說，稅延比例如果太低，這個(gè)群體積極性也不會(huì)很高。所以，稅延比例應(yīng)該高一些，給不同群體更廣闊的選擇范圍，讓那些收入高的群體有積極性去參與。

　　長期看，還涉及到稅收政策的設(shè)計(jì)和改革取向問題。資本利得稅政策的出臺(tái)和建立至關(guān)重要。雖然我國住戶儲(chǔ)蓄率在全球名列前茅，但如果沒有資本利得稅的外部“壓力”，90萬億元的銀行存款“搬家”到第二、三支柱養(yǎng)老金是難以實(shí)現(xiàn)的。“場外”的證券交易環(huán)境是“免除個(gè)稅”，而養(yǎng)老金賬戶里的“場內(nèi)”交易只是“個(gè)稅遞延”，“水位”還是高于“場外”。在“水位落差”是“倒掛”的條件下，儲(chǔ)戶沒有動(dòng)力將其銀行存款“轉(zhuǎn)換”到養(yǎng)老金賬戶，現(xiàn)金存款不可能從儲(chǔ)蓄賬戶“擠壓”到養(yǎng)老金賬戶。因此，從銀行存款到養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)變，既是社會(huì)財(cái)富形式的轉(zhuǎn)變，也是財(cái)富管理方式的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上講更是財(cái)稅體制的轉(zhuǎn)變。這就是建立資本利得稅的重要意義所在。

　　建立基金積累型信托制度

　　中國證券報(bào)：在助推完善多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系過程中，資本市場應(yīng)發(fā)揮什么作用？

　　鄭秉文：多層次、多支柱養(yǎng)老金體系與資本市場的關(guān)系是互動(dòng)的關(guān)系。如果養(yǎng)老金不用于投資，就不用建立第二、三支柱，因?yàn)榈诙�、三支柱最好要建立基金積累型信托制度。我國應(yīng)建立基金積累型信托制度，就必須要投資，養(yǎng)老金制度離不開資本市場。

　　另外，資本市場更離不開養(yǎng)老金。凡是沒有養(yǎng)老金的資本市場，肯定是不成熟不穩(wěn)定的資本市場；凡是養(yǎng)老金大國，必定是資本市場十分成熟的國家。這就是為什么監(jiān)管層提出“加快養(yǎng)老保險(xiǎn)第二和第三支柱建設(shè)，推動(dòng)養(yǎng)老基金在資本市場上的占比達(dá)到世界平均水平”的主要原因。如果第二、三支柱養(yǎng)老金規(guī)模很小，養(yǎng)老金在資本市場上占比就不可能達(dá)到世界平均水平。養(yǎng)老金這類長期資金進(jìn)入資本市場，它就能變成可以創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)要素，可以成為股權(quán)資金，提高股權(quán)投資比重，激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，降低債權(quán)資金占比，也有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。