行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度需強(qiáng)化實(shí)踐應(yīng)用

　　行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾在我國(guó)是一種新型證券行政執(zhí)法方式，其制度前身為我國(guó)2015年印發(fā)的行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法。應(yīng)承認(rèn)，證券執(zhí)法行政和解在我國(guó)試點(diǎn)實(shí)施效果不夠理想。總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、借鑒國(guó)際做法、完善制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，關(guān)鍵要在提高實(shí)踐應(yīng)用成效上下功夫。

　　制度設(shè)計(jì)不斷完善

　　行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾通常又被稱(chēng)為“行政和解”，是指國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌證券期貨違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式，在國(guó)際上已經(jīng)較為成熟。

　　2015年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，證監(jiān)會(huì)制定了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》（已廢止），在證券期貨領(lǐng)域開(kāi)展行政和解試點(diǎn)。2019年修訂后的《中華人民共和國(guó)證券法》第171條對(duì)證券領(lǐng)域行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度作了原則規(guī)定，并要求國(guó)務(wù)院制定具體辦法。2021年10月，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》（下稱(chēng)《承諾制度實(shí)施辦法》），作為新證券法的配套行政法規(guī)對(duì)證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度進(jìn)行了規(guī)定。為進(jìn)一步規(guī)范具體操作細(xì)節(jié)，2022年1月，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定》，聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾金管理辦法》。至此，我國(guó)證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度形成了由法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章共同構(gòu)筑的法規(guī)體系。

　　社會(huì)各界對(duì)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的落地實(shí)施寄予厚望。期望在提高執(zhí)法效率、及時(shí)賠償投資者損失、盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序等方面體現(xiàn)該制度優(yōu)勢(shì)。證監(jiān)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在該項(xiàng)制度推出時(shí)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以下內(nèi)容：一是有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場(chǎng)執(zhí)法面臨的“查處難”與市場(chǎng)要求“查處快”之間的矛盾。二是及時(shí)賠償投資者損失，增強(qiáng)其獲得感和滿(mǎn)意度。通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒(méi)款直接上繳國(guó)庫(kù)，而受到損失的投資者通過(guò)民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時(shí)間長(zhǎng)等突出問(wèn)題。適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，更加有利于保護(hù)投資者尤其是中小投資者合法權(quán)益。三是切實(shí)提高違法成本，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有涉嫌違法當(dāng)事人履行意愿強(qiáng)、履行速度快等特征，且監(jiān)管部門(mén)認(rèn)可的承諾金數(shù)額通常高于罰沒(méi)款數(shù)額，使涉嫌違法當(dāng)事人付出較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。四是行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠盡快實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、定紛止?fàn)�，從而妥善化解社�?huì)矛盾，及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)秩序。

　　海外經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

　　先來(lái)看看美國(guó)行政和解制度的規(guī)則體系和制度實(shí)踐。作為一項(xiàng)替代性爭(zhēng)議解決方法（Alternative Dispute Resolution），行政和解制度最早出現(xiàn)在1946年的《聯(lián)邦行政程序法》（Federal Administrative Procedure Act）中。美國(guó)證監(jiān)會(huì)（SEC）在其制定的《行為規(guī)范》（Rules of Practice）中對(duì)行政和解的適用條件、步驟程序、和解協(xié)議的審查批準(zhǔn)、當(dāng)事人權(quán)利等作出了規(guī)定。此外在其內(nèi)部《執(zhí)法手冊(cè)》（Enforcement Manual）中進(jìn)一步就和解程序和其他各個(gè)執(zhí)法程序的銜接，進(jìn)行了細(xì)化。聯(lián)邦層面的法律以及SEC的《行為規(guī)范》《執(zhí)法手冊(cè)》等共同組成了美國(guó)目前的證券行政和解制度的規(guī)則體系。實(shí)踐中，SEC大部分和解案件中當(dāng)事人適用“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策。統(tǒng)計(jì)顯示，在SEC受理的案件中，半數(shù)以上案件通過(guò)行政和解程序結(jié)案。2012年行政和解案件占比高達(dá)98%，2019年共采取862次執(zhí)法行動(dòng)，其中行政和解程序處理526件，占比達(dá)61%。

　　在英國(guó)，證券和解制度屬于處罰的一種快速處理程序，當(dāng)事人的行為仍然被認(rèn)定為違法行為。達(dá)成和解協(xié)議后，金融行為監(jiān)管局（FCA）會(huì)相應(yīng)減少或減輕對(duì)當(dāng)事人的罰款或其他紀(jì)律處分。FCA高度重視行政和解在節(jié)約執(zhí)法資源、及時(shí)補(bǔ)償投資者、盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序等方面價(jià)值，制定了詳細(xì)的和解規(guī)則。同時(shí)，為鼓勵(lì)當(dāng)事人盡早和解，還推出了罰款折扣計(jì)劃。根據(jù)對(duì)FCA官方網(wǎng)站公布的案件統(tǒng)計(jì)，和解案件占比高達(dá)79%。

　　另外，中國(guó)香港地區(qū)的證券和解制度和執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)歷了由不要求當(dāng)事人承認(rèn)責(zé)任到要求當(dāng)事人承認(rèn)違法行為的過(guò)程。香港《證券及期貨條例》第201條賦予香港證監(jiān)會(huì)（SFC）進(jìn)行和解的權(quán)力，并強(qiáng)調(diào)采用公眾利益標(biāo)準(zhǔn)。2004年9月，為提高工作透明度，印發(fā)《紀(jì)律處分程序概覽》，明確紀(jì)律處分的程序，其中包括和解程序。2006年，香港證監(jiān)會(huì)發(fā)布《與證監(jiān)會(huì)合作》的指引，明確合作包括就案件與證監(jiān)會(huì)達(dá)成和解，體現(xiàn)了證監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)和解、合作的態(tài)度。2017年，香港證監(jiān)會(huì)發(fā)布更新指引，強(qiáng)調(diào)在調(diào)查及執(zhí)法程序中與香港證監(jiān)會(huì)合作的好處，越早合作者可獲寬減制裁最多三成。

　　海外的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)證券執(zhí)法行政和解制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施有以下幾點(diǎn)借鑒與啟示：一是擴(kuò)大和解案件的適用范圍，充分發(fā)揮和解程序的制度優(yōu)勢(shì)。當(dāng)事人作出“既不承認(rèn)也不否認(rèn)”違法的陳述，是SEC行政和解運(yùn)行的核心。盡管案件適用條件寬松，SEC在追求和解效率的同時(shí)，仍然可以通過(guò)在和解協(xié)議中規(guī)定資格罰、財(cái)產(chǎn)罰等方式，嚴(yán)厲打擊當(dāng)事人違法違規(guī)行為。二是有效引導(dǎo)當(dāng)事人，積極參與行政和解制度。美國(guó)賦予SEC在執(zhí)法活動(dòng)中提出建議和解的權(quán)利，英國(guó)和中國(guó)香港建立機(jī)制鼓勵(lì)當(dāng)事人盡早和解。三是擴(kuò)大和解事項(xiàng)的披露范圍，發(fā)揮執(zhí)法和監(jiān)督的威懾作用。美國(guó)、英國(guó)和中國(guó)香港都充分利用公布調(diào)查報(bào)告、披露和解協(xié)議等方式實(shí)施信息公開(kāi)，一方面可敦促當(dāng)事人盡快糾錯(cuò)，另一方面執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，防治權(quán)利濫用。

　　效能關(guān)鍵在于實(shí)踐

　　行政和解試點(diǎn)效果不夠理想。雖然行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有高效率、低成本解決行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)多方共贏的制度優(yōu)勢(shì)，但遺憾的是，我國(guó)實(shí)踐成效并不明顯。從前期證券行政和解的試點(diǎn)情況看，自2015年《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》出臺(tái)至新證券法實(shí)施，我國(guó)僅在2起案件中達(dá)成和解，而同期（2015年至2020年）證監(jiān)會(huì)作出行政處罰決定的案件數(shù)約1500件，和解案件占比不足2％。。僅有的兩個(gè)行政和解案例，有以下共同特征：一是兩個(gè)案例屬于證券非常規(guī)案例。兩個(gè)案例都不是《承諾制度實(shí)施辦法》第6條規(guī)定的行政相對(duì)人涉嫌違反證券虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)或者欺詐客戶(hù)的行為。二是兩個(gè)案例結(jié)案時(shí)間長(zhǎng)、成本高，與制度建設(shè)的初衷明顯不符。高盛亞洲案2016年7月進(jìn)行調(diào)查，2019年4月決定終止調(diào)查、審理程序，用時(shí)近3年；上海司度案2015年11月進(jìn)行調(diào)查，2019年12月31日決定終止調(diào)查、審理程序，用時(shí)近4年。

　　《承諾制度實(shí)施辦法》的效能關(guān)鍵在于實(shí)踐。從當(dāng)事人提出申請(qǐng)、受理申請(qǐng)、溝通協(xié)商、承諾協(xié)議認(rèn)可、中止調(diào)查、協(xié)議履行、終止調(diào)查等整體流程看，監(jiān)管部門(mén)在其中發(fā)揮著重要作用甚至可以說(shuō)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。為強(qiáng)化制度實(shí)踐成效，從監(jiān)管部門(mén)角度看，應(yīng)著重抓好以下工作：

　　一是打消顧慮，擴(kuò)大和解案件來(lái)源。核心是落實(shí)“無(wú)需承認(rèn)違法”和“無(wú)損權(quán)利”原則，鼓勵(lì)當(dāng)事人提出和解申請(qǐng)。當(dāng)事人承諾是一種依申請(qǐng)的行政行為，當(dāng)事人若不提出申請(qǐng)，監(jiān)管部門(mén)就無(wú)法啟動(dòng)處理程序。當(dāng)事人承諾程序不認(rèn)定當(dāng)事人涉嫌行為的行政違法性，也不要求當(dāng)事人承認(rèn)違法行為。當(dāng)事人與監(jiān)管部門(mén)簽署承諾認(rèn)可協(xié)議，不構(gòu)成當(dāng)事人自認(rèn)違法行為，協(xié)議也不是行政處罰或行政監(jiān)管措施，不對(duì)當(dāng)事人涉嫌違法行為的法律性質(zhì)予以判斷和評(píng)價(jià)。宣傳好、落實(shí)好這些核心要求，讓市場(chǎng)主體盡快明確預(yù)期、打消顧慮，是擴(kuò)大案件來(lái)源的重要基礎(chǔ)和前提。

　　二是積極推動(dòng)，盡快形成示范效應(yīng)。為進(jìn)一步推動(dòng)制度落地實(shí)施，監(jiān)管部門(mén)在案件調(diào)查期間，應(yīng)積極引導(dǎo)更多涉嫌違法的市場(chǎng)主體選擇當(dāng)事人承諾�！冻兄Z制度實(shí)施辦法》推出已近兩年，雖然中信建投證券因涉紫晶存儲(chǔ)項(xiàng)目欺詐發(fā)行案正在推進(jìn)當(dāng)事人承諾相關(guān)程序，但當(dāng)事人承諾案件的數(shù)量和類(lèi)型不足，嚴(yán)重制約該制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。綜合考慮我國(guó)執(zhí)法環(huán)境，監(jiān)管部門(mén)要在積極引導(dǎo)上下功夫，要完善機(jī)制推動(dòng)一定數(shù)量和不同類(lèi)型的承諾案件進(jìn)入程序，盡快形成示范效應(yīng)。如果制度推出數(shù)年只有極少數(shù)個(gè)案適用，制度適用性和生命力會(huì)受到質(zhì)疑。

　　三是及時(shí)研判，主動(dòng)回應(yīng)市場(chǎng)關(guān)切。從工作流程看，在當(dāng)事人承諾制度實(shí)施中，監(jiān)管部門(mén)在申請(qǐng)受理、溝通協(xié)商、承諾金確定、協(xié)議簽訂、承諾履行等環(huán)節(jié)已深度介入，由于缺少案例經(jīng)驗(yàn)的積累，部分環(huán)節(jié)尚沒(méi)有明確的量化和審查標(biāo)準(zhǔn)，如何約束監(jiān)管部門(mén)的自由裁量權(quán)等可能成為市場(chǎng)關(guān)注的新問(wèn)題。此外，制度落地實(shí)施過(guò)程中可能衍生爭(zhēng)議處理等其他相關(guān)問(wèn)題。監(jiān)管部門(mén)要及時(shí)研究證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，通過(guò)完善制度、細(xì)化指引、明確標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督等方式及時(shí)處理，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。