懲防結(jié)合多措并舉 破除造假“生態(tài)圈”

　　證券時(shí)報(bào)記者 程丹

　　7月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會(huì)等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見》（下稱《意見》），為做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期資本市場財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作指明了方向。

　　南開大學(xué)金融發(fā)展研究院院長田利輝表示，構(gòu)建資本市場防假打假綜合懲防體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)性思維和多方參與，《意見》從打擊重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假、加大全方位立體化追責(zé)力度、常態(tài)化長效化防治財(cái)務(wù)造假等方面著手，通過全面加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法力度，有利于保護(hù)好投資者，打造一個(gè)公開、透明的市場環(huán)境。

　　把好“入口關(guān)”

　　震懾財(cái)務(wù)造假

　　《意見》指出，堅(jiān)決打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假。持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機(jī)制，把好資本市場“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度。

　　今年以來，證監(jiān)會(huì)完善現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)制度，將首發(fā)企業(yè)隨機(jī)抽取檢查的比例從5%大幅提升至20%。此外，滬深交易所也同步修訂首發(fā)企業(yè)現(xiàn)場督導(dǎo)業(yè)務(wù)規(guī)則，優(yōu)化督導(dǎo)類型、適用情形及檢查范圍。壓實(shí)發(fā)行人及中介機(jī)構(gòu)申報(bào)責(zé)任，加大資本市場入口關(guān)把關(guān)力度。

　　截至目前，證監(jiān)會(huì)今年已對6家企業(yè)啟動(dòng)現(xiàn)場檢查，24家企業(yè)開展現(xiàn)場督導(dǎo)。對于現(xiàn)場檢查及督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)問題的，從嚴(yán)從重處理。還對涉及23家在審項(xiàng)目的發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員采取行政監(jiān)管措施、紀(jì)律處分及自律監(jiān)管措施合計(jì)90余次。對于在現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)涉嫌重大違法違規(guī)線索的，證監(jiān)會(huì)從快從重處理。如思爾芯欺詐發(fā)行案，是現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的典型案例之一，證監(jiān)會(huì)對思爾芯及相關(guān)責(zé)任人合計(jì)處以1650萬元罰款的行政處罰；上交所對公司予以5年內(nèi)不接受其提交的發(fā)行上市申請文件的紀(jì)律處分。

　　田利輝指出，現(xiàn)場檢查及督導(dǎo)作為書面審核的補(bǔ)充驗(yàn)證，充分核驗(yàn)財(cái)務(wù)真實(shí)性，形成充分發(fā)現(xiàn)、有效查實(shí)、嚴(yán)肅處置的監(jiān)管鏈條，有力震懾財(cái)務(wù)造假，壓實(shí)發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)主體責(zé)任。

　　記者從接近監(jiān)管部門的相關(guān)人士處了解到，下一步證監(jiān)會(huì)將進(jìn)一步從嚴(yán)監(jiān)管企業(yè)發(fā)行上市活動(dòng)，壓緊壓實(shí)發(fā)行監(jiān)管全鏈條各方責(zé)任，加大新股發(fā)行領(lǐng)域現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度，切實(shí)發(fā)揮現(xiàn)場檢查對書面審核的補(bǔ)充驗(yàn)證延伸作用，探索重大疑點(diǎn)稽查提前介入、依法立案查處。對現(xiàn)場檢查中的撤回企業(yè)“一查到底”，切實(shí)落實(shí)“申報(bào)即擔(dān)責(zé)”。切實(shí)樹立對投資者負(fù)責(zé)的理念，強(qiáng)化資本市場功能發(fā)揮，從源頭提高上市公司質(zhì)量。

　　對配合造假者一查到底

　　《意見》指出，依法從嚴(yán)打擊通過造變造憑證、利用關(guān)聯(lián)方虛構(gòu)交易或第三方配合等方式實(shí)施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財(cái)務(wù)造假的策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，破除造假“生態(tài)圈”。

　　縱觀財(cái)務(wù)造假的案例，通過不當(dāng)會(huì)計(jì)處理造成財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)失真、虛構(gòu)業(yè)務(wù)/合同、第三方機(jī)構(gòu)配合造假等，是上市公司實(shí)施財(cái)務(wù)造假的主要手段，也有公司將上述手法混合使用。在這背后，有的公司是為了保殼、融資圈錢，也有公司是為了完成控股股東業(yè)績考核、業(yè)績對賭，滿足銀行貸款條件等。

　　要嚴(yán)懲財(cái)務(wù)造假，必須圍繞造假鏈條一查到底，同步查實(shí)上市公司財(cái)務(wù)造假和審計(jì)機(jī)構(gòu)“出售”審計(jì)意見、配合造假等嚴(yán)重違法行為，嚴(yán)厲懲戒履職盡責(zé)不到位的中介機(jī)構(gòu)，依法對機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行“雙罰”。

　　此前公布的金通靈財(cái)務(wù)造假案中，證監(jiān)會(huì)就對審計(jì)機(jī)構(gòu)大華會(huì)計(jì)師事務(wù)所開出了“沒一罰五”、罰沒款4402.08萬元的罰單，并對其暫停從事證券業(yè)務(wù)6個(gè)月，對三名責(zé)任人員分別處以150萬元、80萬元、40萬元罰款，對兩名責(zé)任人員分別采取市場禁入5年、3年；對中天華茂會(huì)計(jì)師事務(wù)所在東方網(wǎng)力年報(bào)審計(jì)執(zhí)業(yè)中未勤勉盡責(zé)行為，沒收業(yè)務(wù)收入并處以5倍罰款，暫停其從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)6個(gè)月，并分別對2名會(huì)計(jì)師采取證券市場禁入5年、3年。倒逼中介機(jī)構(gòu)歸位盡責(zé)，督促中介機(jī)構(gòu)切實(shí)履行“看門人”職責(zé)。

　　在依法嚴(yán)厲打擊財(cái)務(wù)造假行為的同時(shí)，證監(jiān)會(huì)還加強(qiáng)對“首惡”“關(guān)鍵少數(shù)”懲戒力度，如澤達(dá)易盛案中，時(shí)任董事長、實(shí)際控制人林某組織決策、指使實(shí)施相關(guān)違法行為，證監(jiān)會(huì)對林某處3800萬元罰款。視情形區(qū)分上市公司、實(shí)際控制人、董監(jiān)高等主體責(zé)任，分類處理，對以身試法的造假者重拳出擊“痛擊筋骨”，打到“不敢再犯”。

　　上述接近監(jiān)管部門的相關(guān)人士指出，證監(jiān)會(huì)在財(cái)務(wù)造假相關(guān)案件量罰時(shí)，需要綜合考慮造假金額、持續(xù)時(shí)間、行為后果、配合調(diào)查情況等多種因素，造假金額僅是諸多量罰考量因素中的一個(gè)方面，不應(yīng)簡單將造假金額絕對值與行政處罰金額掛鉤。

　　行政處罰只是違法違規(guī)追責(zé)鏈條上的一個(gè)環(huán)節(jié)，不是唯一更不是全部。該人士表示，下一步證監(jiān)會(huì)將始終堅(jiān)持“嚴(yán)”的行政執(zhí)法主基調(diào)，在行政處罰之外，積極支持對財(cái)務(wù)造假等各類違法違規(guī)行為的刑事追責(zé)和民事賠償?shù)裙ぷ?，持續(xù)加大與公檢法各部門的聯(lián)動(dòng)，對財(cái)務(wù)造假中涉嫌犯罪線索及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。綜合運(yùn)用行政監(jiān)管措施、行政處罰、民事賠償、刑事追責(zé)、誠信懲戒和退市監(jiān)管、自律管理等手段構(gòu)建對財(cái)務(wù)造假進(jìn)行打擊的“長牙帶刺”立體追責(zé)體系，為資本市場高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

　　建立常態(tài)化

　　防治財(cái)務(wù)造假機(jī)制

　　《意見》明確，要常態(tài)化長效化防治財(cái)務(wù)造假，增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任，完善財(cái)務(wù)信息相關(guān)制度，加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會(huì)監(jiān)督。

　　業(yè)內(nèi)人士指出，公司治理混亂、內(nèi)部控制缺失是滋生財(cái)務(wù)造假行為的溫床。規(guī)范化的治理水平可以提高公司運(yùn)作的效率和透明度，提升公司競爭力水平，對上市公司長期高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，可以在一定程度上遏制或提前發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)舞弊行為。

　　一方面，要推動(dòng)“三會(huì)一層”歸位盡責(zé)，建立有效的制衡約束機(jī)制。公司內(nèi)部完善形成有效的公司治理機(jī)制，確保股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層在決策、執(zhí)行和監(jiān)督等方面的分工和制衡。強(qiáng)化“關(guān)鍵少數(shù)”治理意識，明確董事、監(jiān)事和高級管理人員忠實(shí)勤勉的責(zé)任邊界，以實(shí)現(xiàn)上市公司和全體股東的最大利益為宗旨，強(qiáng)化履職能力。同時(shí)推動(dòng)上市公司多途徑強(qiáng)化投資者關(guān)系管理，豐富各類股東參與公司治理的方式和通道，健全上市公司業(yè)績說明會(huì)常態(tài)化機(jī)制，積極引導(dǎo)中小投資者參加股東大會(huì)，增強(qiáng)中小投資者話語權(quán)。

　　另一方面，需強(qiáng)化獨(dú)立董事在公司治理中發(fā)揮的監(jiān)督作用。隨著獨(dú)董改革舉措的落地實(shí)施，從今年獨(dú)董履職的情況可以看出，獨(dú)董主動(dòng)履職的能力在提升，特別是在上市公司2023年年報(bào)披露期間，超40家上市公司公告稱收到獨(dú)董督促函，獨(dú)董通過督促函主動(dòng)發(fā)聲，展現(xiàn)了其履職新風(fēng)貌新作為。

　　特別是要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”行為，強(qiáng)化對背信主體的追責(zé)。引導(dǎo)控股股東、實(shí)際控制人自覺維護(hù)上市公司獨(dú)立性，聚焦做大做強(qiáng)上市公司主業(yè)，切實(shí)保障投資者合法權(quán)益。從嚴(yán)從快查處濫用控制權(quán)、損害中小投資者權(quán)益的違法違規(guī)行為。同時(shí)，對背信主體的違規(guī)行為積極采取措施，維護(hù)上市公司利益。事前采取措施，督促獨(dú)立董事發(fā)揮監(jiān)督作用；事中嚴(yán)格把關(guān)，及時(shí)叫停侵占行為；事后督促董監(jiān)高向大股東追責(zé)，對于董監(jiān)高怠于追償?shù)牟扇〖o(jì)律處分，對侵占行為未予整改的公司依規(guī)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)警示。

　　田利輝表示，要注重從源頭上防范財(cái)務(wù)造假行為的發(fā)生，推動(dòng)上市公司內(nèi)部治理水平的提升和財(cái)務(wù)管理合規(guī)意識的加強(qiáng)，提高公司的透明度和誠信度。同時(shí)，要加強(qiáng)對于市場主體機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員的監(jiān)管，確保會(huì)計(jì)師事務(wù)所和審計(jì)人員履行好審計(jì)職責(zé)，提高審計(jì)質(zhì)量。

　　去年以來，證監(jiān)會(huì)強(qiáng)化會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管，完善審計(jì)評估機(jī)構(gòu)備案制度，聚焦信用記錄、專業(yè)勝任能力等對會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師進(jìn)行畫像，形成年度評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，強(qiáng)化分類監(jiān)管。

　　記者了解到，下一步監(jiān)管部門將持續(xù)加大監(jiān)督檢查力度，從嚴(yán)打擊縱容、配合造假等嚴(yán)重違法違規(guī)行為，壓實(shí)會(huì)計(jì)師事務(wù)所“看門人”責(zé)任，收集整理市場較具普遍性和代表性的會(huì)計(jì)審計(jì)問題，持續(xù)出臺會(huì)計(jì)審計(jì)監(jiān)管規(guī)則適用指引，強(qiáng)化對審計(jì)評估執(zhí)業(yè)行為、經(jīng)營主體財(cái)務(wù)信息披露行為的規(guī)范引導(dǎo)，推動(dòng)提升財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量。優(yōu)化畫像指標(biāo)及權(quán)重，探索點(diǎn)對點(diǎn)公開評價(jià)結(jié)果，促進(jìn)形成以質(zhì)量為導(dǎo)向，以信用為基礎(chǔ)的良性市場生態(tài)。