中國信用評級的30年與高質(zhì)量發(fā)展之路

　　■ 中國證券業(yè)協(xié)會資信評級委員會副主任委員  姚可

　　我國信用評級機構(gòu)隨改革開放、債券市場的發(fā)展和信用評級行業(yè)監(jiān)管而創(chuàng)立并逐步發(fā)展，至今已逾30年。在30余年的發(fā)展中，我國信用評級行業(yè)基本發(fā)揮了信用評級機構(gòu)緩減信息不對稱、揭示信用風(fēng)險、促進(jìn)債券市場發(fā)展的功能和作用，但也存在著各種問題。在新形勢下，國內(nèi)信用評級行業(yè)謀求高質(zhì)量發(fā)展已成為各方的期待。

　　一、中國信用評級行業(yè)發(fā)展歷程和監(jiān)管演進(jìn)

　　自20世紀(jì)80年代后期以來，我國信用評級行業(yè)在監(jiān)管需求和市場需求的雙重推動下，經(jīng)歷了行業(yè)初創(chuàng)、快速發(fā)展和對外開放三大發(fā)展階段，在監(jiān)管培育和監(jiān)管的不斷規(guī)范、不斷強化中逐步壯大，有序邁向高質(zhì)量發(fā)展。

　　（一）行業(yè)初創(chuàng)和監(jiān)管培育階段（1987－2004年）

　　改革開放前，我國不存在債券市場，不具備產(chǎn)生信用評級的市場基礎(chǔ)。改革開放后，財政部1981年啟動發(fā)行國債，我國債券市場開始起步；20世紀(jì)80年代中后期，隨著我國經(jīng)濟和金融體制改革，企業(yè)債券逐步出現(xiàn)；1987年2月國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)債券管理暫行條例》，開始將債券納入統(tǒng)一管理。之后，國務(wù)院為規(guī)范企業(yè)債券的發(fā)行及管理，分別于1992年12月和1993年8月出臺《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強證券市場宏觀管理的通知》和《企業(yè)債券管理條例》，強化債券發(fā)行的行政審批，并明確債券信用評級工作應(yīng)作為債券發(fā)行審批的必要程序之一，奠定了國內(nèi)信用評級行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。為適應(yīng)債券市場發(fā)展需求，20世紀(jì)80年代后期和90年代早期，我國第一批獨立的信用評級機構(gòu)相繼創(chuàng)立。

　　隨著改革開放的深入，2003年以來，中國證監(jiān)會、原保監(jiān)會和原銀監(jiān)會分別、相繼將評級機構(gòu)納入業(yè)務(wù)監(jiān)管范圍，出臺了多部規(guī)章制度對評級機構(gòu)和評級業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容主要涉及評級機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)可、評級要求與評級使用，進(jìn)一步確認(rèn)了信用評級機構(gòu)的市場地位。

　�。ǘ�）快速發(fā)展和強化監(jiān)管階段（2005－2015年）

　　這一時期，我國信用評級業(yè)務(wù)規(guī)模隨著債券市場的快速發(fā)展顯著增長，業(yè)務(wù)品種進(jìn)一步多樣化。2005年銀行間債券市場推出短期融資券、2007年交易所市場推出公司債券，標(biāo)志著我國債券市場進(jìn)入快速發(fā)展態(tài)勢。此后，銀行間市場先后推出了中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)、超短期融資券、資產(chǎn)支持票據(jù)等品種，交易所市場推出了中小企業(yè)私募債券、資產(chǎn)證券化等品種，加之已有的企業(yè)債、金融債券、次級債、同業(yè)存單等品種，債券品種進(jìn)一步豐富、債券發(fā)展規(guī)模不斷擴大。

　　同時，為規(guī)范評級機構(gòu)行為，評級監(jiān)管和自律管理的廣度和深度不斷擴展。2006年11月，中國人民銀行征信管理局推動發(fā)布了《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規(guī)范》，包含評級主體、評級業(yè)務(wù)和評級業(yè)務(wù)管理三個標(biāo)準(zhǔn)。隨后，中國證監(jiān)會、國家發(fā)改委、原保監(jiān)會和財政部均在各自職責(zé)范圍內(nèi)出臺了相關(guān)監(jiān)管法規(guī)。銀行間市場交易商協(xié)會（以下簡稱“交易商協(xié)會”）、中國證券業(yè)協(xié)會等行業(yè)自律組織也在上述監(jiān)管部門搭建的監(jiān)管框架下，針對評級行業(yè)出臺了自律規(guī)則。

　�。ㄈ�）對外開放和走向統(tǒng)一監(jiān)管階段（2016年至今）

　　隨著我國對外開放水平的提升，信用評級行業(yè)的對外開放迎來實質(zhì)性進(jìn)展。2017年7月，中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行公告[2017]第7號》，對符合條件的境內(nèi)外評級機構(gòu)進(jìn)入銀行間債券市場開展業(yè)務(wù)予以規(guī)范，標(biāo)志著境外評級機構(gòu)可以獨資進(jìn)入中國市場。2018年，國際三大評級機構(gòu)在北京成立分支機構(gòu)并向銀行間市場提交了注冊申請；2019年1月28日，標(biāo)普信評獲準(zhǔn)正式進(jìn)入我國評級市場開展業(yè)務(wù)。

　　在我國評級行業(yè)對外開放水平提高的同時，評級監(jiān)管水平也進(jìn)一步提升。2019年11月，中國人民銀行、國家發(fā)改委、財政部、中國證監(jiān)會四部委聯(lián)合簽發(fā)《信用評級業(yè)管理暫行辦法》，確立了“行業(yè)主管部門—業(yè)務(wù)管理部門—自律組織”的評級行業(yè)監(jiān)管框架，為國內(nèi)評級行業(yè)從多方監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。

　　2020年3月1日，新《證券法》全面推行證券發(fā)行注冊制、完善投資者保護制度、強化信息披露義務(wù)、壓實中介機構(gòu)的責(zé)任等，符合國際資本市場發(fā)展趨勢，有利于我國資本市場和債券市場規(guī)范度和透明化程度的提升，對促進(jìn)國內(nèi)信用評級行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展具有積極作用。

　　二、中國信用評級行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬┹^為穩(wěn)定的行業(yè)格局初步形成

　　經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國信用評級行業(yè)初步形成了較為穩(wěn)定的行業(yè)格局。根據(jù)《信用評級業(yè)管理暫行辦法》，中國人民銀行作為信用評級行業(yè)主管部門，對全國所有從事信用評級業(yè)務(wù)的評級機構(gòu)實行備案管理。截至2020年10月末，已有57家評級機構(gòu)完成了備案，其中在中國證監(jiān)會完成首次備案的證券評級機構(gòu)有9家，在交易商協(xié)會完成注冊的評級機構(gòu)有10家。上述備案和注冊結(jié)果表明，目前在我國債券市場具有全部評級資質(zhì)的評級機構(gòu)共計7家，分別為大公國際、新世紀(jì)評級、中誠信國際、聯(lián)合資信、東方金誠、中證鵬元和標(biāo)普信評，其中標(biāo)普信評為外資信用評級機構(gòu)。

　�。ǘ�）信用評級行業(yè)發(fā)展有堅實的債券市場基礎(chǔ)

　　近年來，在債券市場穩(wěn)步發(fā)展的推動下，我國信用評級機構(gòu)債券評級總體業(yè)務(wù)量保持快速增長，收入規(guī)模持續(xù)擴大。

　　銀行間市場方面，2019年5家評級機構(gòu)出具的初始評級報告涉及的債項數(shù)量合計7592只，同比增長10.49%；涉及發(fā)行人3043家，同比增長2.11%。5家評級機構(gòu)當(dāng)年收入合計13.22億元，同比略有下降，總體與上年持平。另外，標(biāo)普信評和中證鵬元2家機構(gòu)分別于2019年1月和7月獲得銀行間市場評級許可，兩家機構(gòu)當(dāng)年分別實現(xiàn)收入200萬元和1.71億元。

　　交易所市場方面，2019年7家信用評級機構(gòu)合計承做評級項目5448個，同比增加22.51%；全年收入合計13.97億元，同比增長7.64%。

　　（三）信用評級行業(yè)聲譽有待改善

　　從市場輿論看，我國評級行業(yè)的公信力不斷遭到市場質(zhì)疑，“評級虛高”“評級泡沫”等詬病聲音增強。2018年債券市場違約事件密集爆發(fā)后，市場更加注重評級機構(gòu)對違約事件的反應(yīng)，而個別評級機構(gòu)對受評客戶的違約事件預(yù)期不足，進(jìn)一步導(dǎo)致了市場對評級行業(yè)公信力的質(zhì)疑。

　　從評級行業(yè)自身看，隨著市場競爭加劇，評級機構(gòu)之間的級別競爭、價格競爭、作業(yè)時間競爭等強度較高，個別評級機構(gòu)甚至在不同業(yè)務(wù)品種的監(jiān)管間進(jìn)行監(jiān)管套利，無視評級監(jiān)管規(guī)則和自律規(guī)范。這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響了評級市場的正常運行和行業(yè)的健康發(fā)展。

　　三、中國信用評級監(jiān)管現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

　　在信用評級行業(yè)對外開放不斷深化的新形勢下，我國評級監(jiān)管框架日益明晰，監(jiān)管力度不斷加強，監(jiān)管規(guī)則逐步與國際評級監(jiān)管接軌。

　�。ㄒ唬┒囝^監(jiān)管逐步走向統(tǒng)一、聯(lián)合監(jiān)管

　　長期以來，我國債券市場由銀行間市場和交易所市場組成，兩個市場中分別存在多個品種的債務(wù)融資工具，信用評級行業(yè)因受評的債務(wù)融資工具種類分屬不同的債券市場而處于多方監(jiān)管狀態(tài)。同時，我國信用評級行業(yè)的監(jiān)管一直未設(shè)立行業(yè)上位法，而是以具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管為主，這就使得評級監(jiān)管的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管力度不盡相同，從而導(dǎo)致了評級市場不正當(dāng)競爭下的監(jiān)管套利現(xiàn)象。

　　2019年11月，《信用評級業(yè)管理暫行辦法》的正式發(fā)布標(biāo)志著我國信用評級行業(yè)的上位法最終確立，也標(biāo)志著我國評級監(jiān)管走向統(tǒng)一。同時，該辦法明確了評級行業(yè)監(jiān)管框架，強調(diào)行業(yè)主管部門（中國人民銀行）與各業(yè)務(wù)管理部門（國家發(fā)改委、財政部、中國證監(jiān)會）應(yīng)“建立部際協(xié)調(diào)機制”“共同加強監(jiān)管”，即確立了各大部委對評級行業(yè)的聯(lián)合監(jiān)管模式，能夠充分適應(yīng)國內(nèi)評級行業(yè)特殊發(fā)展?fàn)顩r。

　　（二）依法從嚴(yán)監(jiān)管趨勢逐步加強

　　2018年以來，各評級監(jiān)管部門及自律組織依法監(jiān)管和處罰力度不斷加大，對信用評級機構(gòu)合規(guī)展業(yè)起到了良好的警示作用。

　　2018年，交易商協(xié)會、保險資管業(yè)協(xié)會先后發(fā)布評級機構(gòu)自律規(guī)則，加強評級行業(yè)的自律管理；中國證監(jiān)會和交易商協(xié)會首度對信用評級機構(gòu)開展聯(lián)合現(xiàn)場檢查，并開出了有史以來力度最大的罰單。2020年初，交易商協(xié)會和中國證券業(yè)協(xié)會聯(lián)合公布“2019年信用評級機構(gòu)業(yè)務(wù)市場化評價結(jié)果”，這是債券市場兩大自律組織首次以聯(lián)合公布的方式推出評價結(jié)果，是評級行業(yè)自律組織進(jìn)一步互聯(lián)互通、加強評級機構(gòu)自律管理的重要舉措。

　　2018年12月3日，中國人民銀行、中國證監(jiān)會、國家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強債券市場執(zhí)法工作的意見》，明確中國證監(jiān)會依法對銀行間市場和交易所市場的違法行為開展統(tǒng)一的執(zhí)法工作，標(biāo)志著債券市場和評級行業(yè)依法從嚴(yán)監(jiān)管的進(jìn)一步強化。

　　（三）監(jiān)管法規(guī)逐步與國際接軌

　　我國信用評級行業(yè)對外開放以來，中國人民銀行以及評級行業(yè)的各業(yè)務(wù)管理部門和自律組織發(fā)布的具體監(jiān)管規(guī)則不斷與國際監(jiān)管接軌，特別是加強了國際證監(jiān)會組織（IOSCO）提出的四大評級監(jiān)管支柱的應(yīng)用，持續(xù)強化對評級機構(gòu)在獨立性和利益沖突管理、透明度和信息披露、評級過程質(zhì)量控制以及內(nèi)部控制等方面的監(jiān)管，有利于促進(jìn)國內(nèi)評級行業(yè)在對外開放環(huán)境下的國際化發(fā)展。

　　四、新形勢下中國信用評級行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展之路

　　我國信用評級行業(yè)創(chuàng)新、發(fā)展是改革開放的產(chǎn)物，也是評級監(jiān)管和評級機構(gòu)相互作用、共同努力的結(jié)果。在我國對外開放不斷深化、國內(nèi)債券市場和信用評級行業(yè)對外開放水平進(jìn)一步提高、評級監(jiān)管水平不斷提升的新形勢下，國內(nèi)信用評級機構(gòu)應(yīng)堅守信用評級的一般性原則，堅持落實評級監(jiān)管的各種制度和規(guī)范，走高質(zhì)量發(fā)展道路。

　　（一）以堅守信用評級的一般性原則為基礎(chǔ)，走高質(zhì)量發(fā)展道路

　　第一，評級機構(gòu)在信用評級過程中應(yīng)嚴(yán)格遵循信用評級的“獨立、客觀、公正”的一般性原則，加強內(nèi)部控制，防范和管理利益沖突，強化合規(guī)經(jīng)營理念，真正做好債券市場發(fā)展的“守門人”。

　　第二，評級機構(gòu)應(yīng)加強信息披露制度的完善，強化信息披露功能的實現(xiàn)，有效提升評級透明度，推進(jìn)信用評級的一致性、可比性和區(qū)分度，不斷提高市場對信用評級的認(rèn)可度。

　　第三，評級機構(gòu)應(yīng)不斷完善評級方法體系，不斷加強評級質(zhì)量管理，規(guī)范評級流程，持續(xù)提升評級質(zhì)量，為市場提供獨立、客觀、公正的評級結(jié)果，從而提升機構(gòu)自身的核心競爭力。

　　第四，評級機構(gòu)應(yīng)對企業(yè)信用質(zhì)量的變化進(jìn)行及時跟蹤，加強跟蹤評級；同時還應(yīng)該積極構(gòu)建評級預(yù)警系統(tǒng)，及時向市場揭示風(fēng)險，降低突發(fā)違約事件發(fā)生的可能性。

　　（二）以《信用評級業(yè)管理暫行辦法》的落實促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

　　四部委聯(lián)合發(fā)布的《信用評級業(yè)管理暫行辦法》所確立的多層次監(jiān)管框架，不僅有利于信用評級行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管水平、監(jiān)管一致性和監(jiān)管效率的進(jìn)一步提升，更有利于促進(jìn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

　　第一，進(jìn)一步統(tǒng)一并完善與《信用評級業(yè)管理暫行辦法》相適應(yīng)的具體監(jiān)管規(guī)則。由于我國評級監(jiān)管實現(xiàn)統(tǒng)一僅一年時間，統(tǒng)一監(jiān)管框架下的具體監(jiān)管規(guī)則尚未完全確立，亟待進(jìn)一步完善。對具體規(guī)則的完善應(yīng)注重與國際評級監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，以適應(yīng)評級行業(yè)的對外開放，為國內(nèi)評級機構(gòu)的業(yè)務(wù)開展與國際接軌創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

　　第二，評級監(jiān)管應(yīng)堅持培育和監(jiān)管相結(jié)合的原則。為推動國內(nèi)評級行業(yè)盡快適應(yīng)國際化發(fā)展的大環(huán)境、促進(jìn)國內(nèi)評級機構(gòu)國際話語權(quán)的形成，監(jiān)管部門在加強評級監(jiān)管的同時，也要注重對現(xiàn)有評級機構(gòu)的培育，保障國內(nèi)評級機構(gòu)在國際評級業(yè)務(wù)中的實踐機會和主導(dǎo)權(quán)，為國內(nèi)評級機構(gòu)打造良好的發(fā)展空間和市場競爭環(huán)境。

　　第三，信用評級機構(gòu)應(yīng)對標(biāo)《信用評級業(yè)管理暫行辦法》、適應(yīng)多層次債券市場發(fā)展和監(jiān)管的框架，重新構(gòu)建和完善信用評級的內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)范，將該辦法與信用評級機構(gòu)的公司治理、公司管理、人員管理相結(jié)合，與公司行為、人員行為相融合、相互證，堅守底線。

　　第四，以《信用評級業(yè)管理暫行辦法》的落實促進(jìn)國內(nèi)信用評級的國際話語權(quán)和公信力逐步構(gòu)建。信用評級的監(jiān)管規(guī)則是國內(nèi)評級行業(yè)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，以《信用評級業(yè)管理暫行辦法》為基礎(chǔ)的信用評級多層次監(jiān)管框架將進(jìn)一步提高我國評級行業(yè)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)評級行業(yè)應(yīng)以該辦法的落實為基礎(chǔ)，重新構(gòu)建國內(nèi)信用評級行業(yè)的話語權(quán)和公信力，謀求高質(zhì)量發(fā)展道路，為最后贏得國際話語權(quán)和公信力而努力。

　　附錄：國內(nèi)信用評級行業(yè)主要監(jiān)管制度和自律管理文件匯總

　　注：新世紀(jì)評級根據(jù)公開資料整理。

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