電動自行車之亂，怎么破？
城市居民的出行的確面臨兩個亟待解決的困難，一是出行效率低下，“堵車”現(xiàn)象嚴重；二是交通事故頻發(fā)。但是，現(xiàn)在最為直接的問題是，很多市民并不能真正按照法律法規(guī)的規(guī)定，嚴格規(guī)范自身行為。
而作為道路安全監(jiān)管部門，一方面很難保證執(zhí)法者隨時出現(xiàn)在每一個違法現(xiàn)場，另一方面又存在巨大的監(jiān)管成本。正是因為這兩方面的困難，才導(dǎo)致道路交通管理相對混亂的局面長期存在
中國新聞周刊記者/陳煒
1月30日，就中國電動自行車在道路交通管理方面存在的問題和解決方案，《中國新聞周刊》專訪了上海社科院法學(xué)研究所所長葉必豐。
明確劃分車輛屬性是有效管理的前提
中國新聞周刊：中國交通管理領(lǐng)域是否針對電動自行車的出行建立了完善的法律、法規(guī)體系？
葉必豐：如今，中國已經(jīng)建立起一整套較為完善的涉及交通管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)體系，比如高位階的有《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國公路法》等等，還有以《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》為代表的行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。在過去，電動車以時速20公里為界，40公斤以上、時速20公里以上的電動車，稱為輕便電動摩托車或電動摩托車，劃入機動車范疇，時速20公里以下的稱為電動自行車，劃入非機動車范疇。
工信部、國家標準委公示的《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》，其中最突出的亮點是明確電動自行車“短途代步”功能，并規(guī)定時速從過去的不高于20公里調(diào)整為25公里。這意味著，時速25公里以上的電動車屬于機動車范疇，按照機動車的管理模式進行管理。25公里以下的部分，法律、法規(guī)、規(guī)章制度相對較少，歸入非機動車范疇進行管理。
要明確一點，城市交通部門對于電動自行車的管理由來已久，若要對車輛進行有效管理，就應(yīng)當對車輛的屬性進行明確劃分，這種劃分依據(jù)并非動力來源而是時速。也就是說，并非只要是電力驅(qū)動車輛就一定被歸入機動車或非機動車類別進行管理，而是要視其具體時速。換句話說，能源動力并不重要，時速才重要。
從這個意義上分析，中國并無必要單獨為電動自行車或電動車專門立法。車輛動力除來源于油氣能源、電力能源外，未來還會依靠多種綠色能源。只有因環(huán)保問題，牽涉到新能源和綠色交通，才會對環(huán)保動力車輛、綠色能源交通動力車輛立法。即使如此，該法律也不會牽涉交通管理或交通規(guī)則等內(nèi)容。
事實上，這種將新能源同普通能源區(qū)分對待的法律、法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)。以上海為例，如果機動車以電力能源進行驅(qū)動，便可直接注冊牌照。但是以油氣能源驅(qū)動的機動車，卻需要通過競拍取得牌照。像這樣進行區(qū)分，主要目的是支持環(huán)保。如果缺乏這一層面的支持，則不必要對新能源車輛單獨進行立法。
在如今的新形勢下，綠色出行即將成為公共交通出行的主旋律，未來將有大量共享單車以及以電力能源驅(qū)動的車輛出現(xiàn)，這為城市新型道路規(guī)劃和建設(shè)提供了新的參考。如果有必要，在地方層面，針對非機動車進行專門的立法，我認為是可以考慮的。
電動自行車違法違規(guī)成本很低，而有關(guān)部門監(jiān)管成本巨大
中國新聞周刊：中國電動自行車標準調(diào)整有何必要性？
葉必豐：中國的道路規(guī)劃具備明顯的歷史痕跡。在過去，中國本來擁有大量的自行車，以此為背景，中國的城市道路設(shè)計為自行車提供了足夠的通行空間。但是，隨著城市居民生活水平的急速提高，大量的家用甚至是公用轎車數(shù)量呈現(xiàn)出突飛猛進的增長態(tài)勢。最終造成的結(jié)果是，為了保證這部分車輛的通行，大量非機動車道被改造成為機動車道。有些原本規(guī)劃了非機動車道路的路段，也因各種原因，不得不在正式施工建設(shè)的過程中，進行了人為的修改。非機動車道變得越來越窄。
之前，工信部將電動自行車按照時速20公里進行劃分，從學(xué)理的角度分析，時速20公里，就是機動車和非機動車的分界線。這個標準不僅關(guān)乎時速，而且關(guān)乎各種技術(shù)指標和質(zhì)量要求，同時還兼顧道路交通安全。
但據(jù)我了解，在地方，大量的電動自行車生產(chǎn)商沒有嚴格按照時速20公里進行設(shè)計和生產(chǎn)制造，地方有關(guān)部門出臺的標準也相當模糊。這造成了一種現(xiàn)象，就是本應(yīng)該按照非機動車規(guī)章制度進行管理的電動自行車，有一部分超出了時速20公里的界限。這部分車輛的出現(xiàn)，帶來了兩個明顯的問題：一是造成公路交通管理方面的缺失，導(dǎo)致該部分車輛無法按照機動車相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度進行管理；二是“劣幣驅(qū)逐良幣”，“鼓勵”電動自行車生產(chǎn)商違規(guī)操作。
最近，在地方人民法院針對個別涉及電動自行車的交通事故違規(guī)認定中，不僅將駕駛者定為責任人，甚至會將電動自行車的生產(chǎn)商定為責任人。公安部交通管理局轉(zhuǎn)發(fā)了地方人民法院的上述案例，以指導(dǎo)各地交通管理部門的工作，即如果電動自行車生產(chǎn)商沒有按照國家標準進行生產(chǎn)，在時速和質(zhì)量方面出現(xiàn)問題，則也要承擔相應(yīng)法律責任。
中國新聞周刊：電動自行車在管理方面存在的困難該如何解決？
葉必豐：如今城市居民的出行的確面臨兩個亟待解決的困難，一是出行效率低下，也就是所謂的“堵車”現(xiàn)象嚴重；二是交通事故頻發(fā)。針對這兩個問題，如果交通管理部門能夠按照現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章制度對城市公路交通進行嚴格管理，將有效緩解當前城市居民面臨的“出行難”“出行慢”等問題，同時降低交通事故的發(fā)生率，保證公路交通整體的秩序井然。
但是，現(xiàn)在最為直接的問題是，很多市民并不能真正按照法律法規(guī)的規(guī)定，嚴格規(guī)范自身行為。比如常見的違法違規(guī)現(xiàn)象有：行人在機動車和非機動車道路上隨意行走；非機動車輛在機動車道路上行駛；不能上高速公路的車輛隨意在高速公路上行駛，機動車又在非機動車道、應(yīng)急車道行駛，等等。這類情況屢見不鮮。作為道路安全監(jiān)管部門，一方面很難保證執(zhí)法者隨時出現(xiàn)在每一個違法現(xiàn)場；另一方面又存在巨大的監(jiān)管成本。正是因為這兩方面的困難，才導(dǎo)致道路交通管理相對混亂的局面長期存在。
對于電動自行車而言，其駕駛者若要在非機動車道上騎行，速度越快，對行人的安全威脅就越大，只有將速度慢下來，才能實現(xiàn)公路交通的有序管理。在交通設(shè)置方面，一些城市的個別地區(qū)，已經(jīng)依據(jù)當前自身交通狀況，將道路進行升級。比如上海市的部分路段被劃分為三種道路，一種是機動車道，專為時速25公里以上車輛通行，一種是非機動車道，為25公里以下的車輛通行，還有一種是人行道，為行人通行。如果將道路按此進行分類，大家各行其道，遵守交通規(guī)則，便是最理想的狀態(tài)。因此，提升道路交通的安全，也應(yīng)當充分發(fā)揮城市規(guī)劃和道路安排的作用。
中國新聞周刊：在你看來，該如何保障電動自行車駕駛員的道路權(quán)益？
葉必豐：要保證電動自行車駕駛員的道路權(quán)益，首先應(yīng)當提升駕駛員對于公路交通規(guī)章制度的理解。在中國，電動自行車的駕駛員是不需要參加考試的，是不需要申請駕駛證書的。在過去，電動自行車時速若在20公里以下，則無需按照機動車駕駛員規(guī)則，必須參加考試才能申請執(zhí)照。如今，電動車時速從20公里提升至25公里，這多出來的5公里該如何管理？相信工信部門已經(jīng)經(jīng)過了嚴格的論證。但是從宏觀角度談，大部分駕駛電動自行車的城市居民，收入應(yīng)當并不豐厚，若要讓他們參加培訓(xùn)、考試、申請駕照，我相信老百姓是不會答應(yīng)的。
基于此，我建議電動自行車駕駛員也應(yīng)當像機動車駕駛員一樣繳納保險。如果有了保險，在道路交通安全事故發(fā)生后，相關(guān)責任人所承擔的責任會得到保險公司相應(yīng)的分擔，這一點在中國行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件中已經(jīng)十分明確。除了保險以外，如果出現(xiàn)了相關(guān)交通事故，屬于侵權(quán)責任，要按照《侵權(quán)責任法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
權(quán)力應(yīng)當適度下放
中國新聞周刊：有關(guān)部門如何有效保障城市居民駕駛電動自行車的出行效率？
葉必豐：中國如今的道路交通情況復(fù)雜，各地區(qū)、各城市都有自身獨特的情形。因此，城市交通管理歸根結(jié)底是一個地方事權(quán)，相對而言，鐵路則為國家事權(quán)。
基于地方事權(quán)，最好交給地方去規(guī)定。當前，國家可以針對交通的共性事項進行統(tǒng)一的規(guī)定。但是對于差異性明顯的領(lǐng)域，權(quán)力應(yīng)當適度下放，中央無法做統(tǒng)一規(guī)定。
北京、上海、廣東這類超大型城市已經(jīng)建立了發(fā)達的城市交通系統(tǒng)。但是交通系統(tǒng)再發(fā)達，從地鐵到生活和居住區(qū)，往往也有一兩公里路程。如今，電動自行車和共享單車的出現(xiàn)，為居民出行帶來了巨大的便利，但是同樣也會存在影響市容、阻礙行人交通的問題。上海在類似問題出現(xiàn)以后，市政府雇傭交通協(xié)管員，針對相應(yīng)問題進行專項整治，如今看來起到了預(yù)期的效果。
中國新聞周刊：是否應(yīng)當為電動自行車通行建立新的規(guī)范？
葉必豐：首先要保證有法可依，只有通過健全的法律、法規(guī)建設(shè)，才能保證城市道路交通的有序和高效。但是，如果法律、法規(guī)過于龐雜，反而會起副作用。比如上海，上海的交通標志非常復(fù)雜，有些司機甚至出現(xiàn)了畏懼情緒。因此，對于道路交通的法律、法規(guī)建設(shè)而言，不能過于簡單，該有的要有，但是不能過于復(fù)雜�？傮w而言，要踐行“健全、必要、足夠、充分”的原則。
其次，對于立法工作，我認為不能操之過急。立法工作首先要在各方面情況較為充分的前提下，才能開展和進行。如果背景信息不充足，具體情境信息掌握不充分，我們的認識從哪里得來呢？如果急于立法，最終的結(jié)果將是法律同現(xiàn)實出現(xiàn)偏差。至于時速25公里以下這部分電動自行車是否需要立法，我至今還沒有考慮成熟。但是對于城市交通規(guī)劃而言，我認為未來還有充分的發(fā)展空間。如果能夠?qū)Τ鞘薪煌ǖ缆愤M行嚴格的機動車道、非機動車道、人行道“三級”劃分，同時還能夠做到執(zhí)法嚴格，比如聘用城市交通輔助人員，都是可行的方案和措施。
我將此總結(jié)為兩個方面，一是城市能夠進行良好的規(guī)劃，同時按照規(guī)劃進行道路施工；二是交通管理部門能夠嚴格執(zhí)法。如果將這兩方面結(jié)合，就能解決目前公共道路交通面臨的絕大多數(shù)問題。
下一步的重點，應(yīng)當是嚴格執(zhí)法，并幫助市民樹立遵守交通規(guī)則的意識。比如電動自行車不能騎到機動車道上去，也不能騎到人行道上去。但是，在沒有非機動車道的情況下，電動自行車應(yīng)當在哪里通行呢？我認為，有關(guān)部門應(yīng)盡快劃分非機動車道和人行道，改善道路設(shè)施。
《中國新聞周刊》2018年第6期
