劉守英：深化土改意在全面激活鄉(xiāng)村
來(lái)源：中國(guó)新聞周刊
記者：席志剛
1月15日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明表示，中國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。此外，政府將不再是居住用地唯一提供者。這番講話旋即被輿論視為土地市場(chǎng)放開(kāi)，控房?jī)r(jià)的“終極殺器”來(lái)了。
宅基地“三權(quán)分置”將帶來(lái)哪些變化？最近，資深土地問(wèn)題專家、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英接受《中國(guó)新聞周刊》專訪，系統(tǒng)解構(gòu)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯、路徑、目的、核心。
宅基地制度改革
有其內(nèi)在的必要性和迫切性
中國(guó)新聞周刊：農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革實(shí)質(zhì)是什么？
劉守英：首先要厘清現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村宅基地制度安排與農(nóng)民傳統(tǒng)的根深蒂固的宅基地認(rèn)知的關(guān)系。
現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是新中國(guó)成立60多年來(lái)逐步發(fā)展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無(wú)償分配、長(zhǎng)期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進(jìn)用地節(jié)約集約、保障農(nóng)民住有所居、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。
隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟(jì)體制改革深化，現(xiàn)行宅基地制度存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，主要是：用地供需矛盾尖銳，新增宅基地取得困難；人口大量遷移和土地退出不暢，閑置、空閑宅基地增多；圈占宅基地隱形利益大，違法用地點(diǎn)多面廣；宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值未能顯化，大量土地資產(chǎn)處于“沉睡”狀態(tài)；宅基地隱形非法交易禁而不止，擾亂市場(chǎng)秩序等。
我們做研究發(fā)現(xiàn)，從上世紀(jì)90年代至今，農(nóng)民代際特征明顯，正在發(fā)生一場(chǎng)我所稱的“結(jié)構(gòu)革命”：離土、出村、不回村。農(nóng)民不斷離開(kāi)村莊，而且有一種一去不復(fù)返的勢(shì)頭，“空心化”使得不少村莊破敗。很多時(shí)候，在村里所能看到活生生的存在只有兩樣——老人和狗。
在中國(guó)的農(nóng)村幾項(xiàng)土地安排中，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)制度安排，幾近失效。一是宅基地大量入市。盡管在法律上沒(méi)有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和交易權(quán)利，但事實(shí)上，農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)已呈普遍化趨勢(shì)。在廣大沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農(nóng)民工的居住問(wèn)題。二是宅基地成員權(quán)無(wú)償取得制度的實(shí)施困難與弊端凸顯。在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地越來(lái)越緊張，無(wú)償分配宅基地制度早已名存實(shí)亡。由于無(wú)法分配宅基地，農(nóng)民或者由于居住或者為了更多的出租，違法違規(guī)利用村莊用地蓋房。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地?zé)o償分配大量占用耕地和村莊公共地，危及耕地，也造成村內(nèi)農(nóng)戶之間的不公平。三是宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規(guī)定非常嚴(yán)格，事實(shí)上鎮(zhèn)以上土地管理很難落地，實(shí)施機(jī)制缺乏，管理成本高昂。四是宅基地的無(wú)序擴(kuò)張不利于城市健康發(fā)展。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和蓋房更是處于無(wú)序，甚至蔓延，城中村的無(wú)序和土地低效利用，加大城市管理成本和城市更新難度。五是宅基地制度的村社封閉性不利于村莊轉(zhuǎn)型。由于宅基地制度的成員身份性，符合身份的人既然無(wú)償獲得，不要白不要，村外的人無(wú)法進(jìn)入。
事實(shí)上，農(nóng)二代已經(jīng)出現(xiàn)離土、出村、不回村的趨勢(shì)，由此加劇村莊的衰亡。成員身份、社區(qū)封閉的宅基地制度導(dǎo)致村內(nèi)成員不放棄宅基地，村外人無(wú)法進(jìn)入，加劇村莊衰敗。
中央看到了農(nóng)村土地改革的必要性，急需在制度層面突破。宅基地制度改革，有其內(nèi)在的必要性和迫切性。換句話說(shuō)，現(xiàn)行的這套宅基地制度已名存實(shí)亡，到了無(wú)法維系、不得不改的時(shí)候。
2015年年初，宅基地制度改革試點(diǎn)在全國(guó)部分縣市拉開(kāi)大幕。到2017年底，歷時(shí)三年，在完善宅基地權(quán)益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、完善宅基地管理制度方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)。
在這期間，承包地“三權(quán)分置”也取得了進(jìn)展，集體土地建設(shè)租賃房其實(shí)就是一種突破。宅基地與承包地盡管功能各異，但在農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定中的作用和改革面臨的制度障礙相似，可以借鑒承包地辦法，實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。
中國(guó)新聞周刊：你認(rèn)為宅基地改革能激發(fā)鄉(xiāng)村的活力嗎？
劉守英：鄉(xiāng)村如此衰敗，要反思深層次原因。第一個(gè)原因，我覺(jué)得是中國(guó)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化仍被忽視。我們花了那么大的功夫，發(fā)了那么多文件，到現(xiàn)在還是停留在農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收層面，而鄉(xiāng)村本身如何現(xiàn)代化，并沒(méi)有被提到議事日程上來(lái)。
第二個(gè)原因，對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村功能的理解有失誤。農(nóng)業(yè)到底是什么？農(nóng)村到底應(yīng)該有什么功能？在整個(gè)偏向城市的政策慣性下，鄉(xiāng)村就應(yīng)該是衰亡的、落后的？
第三個(gè)原因，對(duì)城市化的認(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為城市化就是所有的要素都往城市走，只要城市化完成了，現(xiàn)代化基本就完成了。雖然人們一直在強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的重要性，但城市文明和鄉(xiāng)村文明到底如何共存，很少有人花功夫去思考。
經(jīng)過(guò)這幾年在鄉(xiāng)村的調(diào)研，我的基本判斷漸趨樂(lè)觀，并有了一些初步結(jié)論。
我們不要故作憂慮，也不要矯情地去尋找鄉(xiāng)愁，因?yàn)橹T多憂慮都是已經(jīng)趨勢(shì)性的現(xiàn)象，比如農(nóng)民離村，這是規(guī)律，憂慮毫無(wú)用處。另外，一些人站在道德的制高點(diǎn)上去尋找鄉(xiāng)愁，但問(wèn)題是鄉(xiāng)村的發(fā)展是愁不來(lái)的。
大部分鄉(xiāng)村的衰而未亡和部分村莊的活化，是城鄉(xiāng)中國(guó)階段的重要特征，并且會(huì)持續(xù)數(shù)十年。而鄉(xiāng)村的活化是由城市的需求激發(fā)的。
綠水青山在很多地方就是綠水青山，只有部分地方能變成金山銀山，所以政策制定者看綠水青山不要總想著把它變成金山銀山，這之間并無(wú)必然聯(lián)系，如強(qiáng)行開(kāi)發(fā)更可能會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題。
衰而未亡將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，公共政策在“哪些活”“如何活”上有很大操作空間。
鄉(xiāng)村的死和鄉(xiāng)村的活，核心問(wèn)題是宅基地問(wèn)題。宅基地改革是止住鄉(xiāng)村衰敗的關(guān)鍵，如果宅基地制度沒(méi)有新的設(shè)計(jì)，整個(gè)村莊的凋敝只會(huì)加劇。
核心是保障，重點(diǎn)是激活
中國(guó)新聞周刊：為什么宅基地制度改革一直以來(lái)都比較緩慢？
劉守英：宅基地的改革，是當(dāng)下農(nóng)村最難的一項(xiàng)改革。對(duì)于宅基地，人們往往有一些慣性的認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為宅基地和房屋是農(nóng)民的命根子，不能動(dòng)；也有人認(rèn)為，宅基地涉及農(nóng)村安定和政權(quán)穩(wěn)定，不要輕易動(dòng)；還有人認(rèn)為，中國(guó)的宅基地制度非常獨(dú)特，不能用普遍性原則看待這一特殊制度。因此在過(guò)去，有關(guān)部門對(duì)宅基地制度，就有了兩個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇，一方面以不動(dòng)應(yīng)對(duì)變化，另一方面強(qiáng)管制重于改革。
結(jié)果這種無(wú)視現(xiàn)實(shí)變化的政策導(dǎo)向，導(dǎo)致了宅基地制度安排嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，宅基地制度改革落在其他改革后面。而結(jié)構(gòu)改革是宅基地制度變遷的根本力量。
當(dāng)然，一般意義的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，也不足以帶來(lái)村莊和宅基地制度的變革。但現(xiàn)在出現(xiàn)的農(nóng)二代“離土出村不回村”，就成為了撬動(dòng)宅基地制度變革和村莊轉(zhuǎn)型的根本力量。
結(jié)構(gòu)變化的革命性意義，在于代際差異的影響。代際差異影響和決定著人地關(guān)系松動(dòng)與村莊演化的速度與節(jié)奏。農(nóng)一代是鄉(xiāng)村集聚和人與宅基地關(guān)系變遷的滯緩因素，他們維持著傳統(tǒng)的村莊形態(tài)以及人與宅基地的關(guān)系。農(nóng)二代是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和人與宅基地關(guān)系變遷的重要推動(dòng)力量。村莊集聚、人與宅基地關(guān)系變遷，取決于這種代際差異，發(fā)展時(shí)序不到那個(gè)階段，村莊集聚和人與宅基地關(guān)系變遷就不會(huì)發(fā)展太快。因此把握發(fā)展節(jié)奏非常關(guān)鍵，切忌政策忽左忽右。
中國(guó)新聞周刊：宅基地制度改革如何破題？改革的關(guān)鍵是什么？
劉守英：改革意在活化村莊，目的是活村富民。要激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民，沒(méi)有實(shí)實(shí)在在的“三權(quán)分置”農(nóng)地改革，就長(zhǎng)不出新主體；沒(méi)有宅基地制度改革，農(nóng)村要素就活不起來(lái)；沒(méi)有集體資產(chǎn)改革，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益就增加不了。
現(xiàn)行宅基地制度僅體現(xiàn)了居住權(quán)的保障，而財(cái)產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)幾乎沒(méi)有，這需要賦權(quán)擴(kuò)能，兌現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，在保障的基礎(chǔ)上完成激活。
與農(nóng)村集體土地興建租賃房的原理一樣，是典型的“同地同權(quán)”。但宅基地釋放出來(lái)的活力遠(yuǎn)大于集體土地。
如果把全國(guó)2.5億畝宅基地這個(gè)沉睡的巨額財(cái)富搞活，把它作為一種質(zhì)押，來(lái)撬動(dòng)銀行貸款和社會(huì)投資，可以打開(kāi)農(nóng)村這個(gè)巨大的市場(chǎng)，這顯然是振興鄉(xiāng)村的抓手。
但首先要重新思考城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，未來(lái)中國(guó)在很長(zhǎng)時(shí)期里，鄉(xiāng)村與城市文明都開(kāi)始有自信，追求平等發(fā)展。在這一階段，城市文明是離不開(kāi)鄉(xiāng)村文明的，城里人在城市待久了，需要去鄉(xiāng)村換空氣、換心情；而鄉(xiāng)村文明也離不開(kāi)城市文明，農(nóng)民前往城市是趨勢(shì)。未來(lái)公共政策應(yīng)該把鄉(xiāng)村與城市當(dāng)做平等、共存、共榮的文明來(lái)對(duì)待。
其次需要思考由代際隔離引發(fā)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村一定要現(xiàn)代化，這一輪鄉(xiāng)村振興，其現(xiàn)代化的獨(dú)特性在于不是簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)村復(fù)古，其重點(diǎn)在于代際隔離的概念，農(nóng)二代對(duì)待鄉(xiāng)村的觀念引發(fā)了整個(gè)鄉(xiāng)村的變化。
鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型必須由宅基地改革作為牽引。鄉(xiāng)村的復(fù)興需要新的事物來(lái)撬動(dòng)。只靠財(cái)政制度、特殊優(yōu)惠等慣用手段，普通的鄉(xiāng)村是難以存活的。因此，未來(lái)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)之一就是宅基地改革必須突破。
中國(guó)新聞周刊：宅基地制度改革非常復(fù)雜敏感，制度設(shè)計(jì)需要注意哪些？
劉守英：宅基地改革試點(diǎn)中面臨的矛盾和困難表明，必須站在全局的高度進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì)。
農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”實(shí)際與之前提出的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置類似，保持宅基地集體所有權(quán)不變情況下，鼓勵(lì)農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)、租賃、抵押等獲取財(cái)產(chǎn)性收入的一種方式。
宅基地改革要適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。一是明確宅基地用益物權(quán)，完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系。賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是宅基地制度改革的突破口，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，就必須賦予農(nóng)民對(duì)宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及繼承權(quán)，使其真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。明確宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)與農(nóng)戶房屋所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容以及三者之間的權(quán)利關(guān)系。二是改革現(xiàn)行宅基地制度，實(shí)現(xiàn)宅基地的資本化。改革宅基地的成員分配制度和無(wú)償取得制度，以一個(gè)時(shí)點(diǎn)為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同區(qū)域宅基地對(duì)外開(kāi)放，采取差別性辦法。三是改革村莊規(guī)劃和用途管制，完善宅基地管理制度。以規(guī)劃管制明確村莊和政府宅基地管理責(zé)任。明確宅基地使用主要是村莊存量用地。將存量管理權(quán)下放到村一級(jí)，在此基礎(chǔ)上，政府加大從嚴(yán)實(shí)施用途管制。
中央政策的著眼點(diǎn)轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)村怎么活”以后，以改革釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力就成了題中應(yīng)有之義，但制度設(shè)計(jì)要非常小心，宅基地被農(nóng)民視為安身立命的依托，稍有不慎即會(huì)引發(fā)不穩(wěn)定。特別是要堅(jiān)持宅基地集體所有，杜絕成為私權(quán)。
宅基地搞活要不要做兩種權(quán)利設(shè)置，即自住與多余的宅基地要不要區(qū)隔開(kāi)，處置關(guān)系需不需要有一個(gè)制度性安排，我認(rèn)為不加設(shè)計(jì)或過(guò)渡性安排兩可。
此外，廢棄、閑置宅基地的退出，異地使用、交易、外來(lái)資本和人員如何進(jìn)入都需要研究斟酌。
中央政策在宅基地問(wèn)題上一直比較慎重，2017年“一號(hào)文件”對(duì)宅基地的權(quán)利體系形成了一個(gè)基本架構(gòu)。在農(nóng)地三權(quán)分置以后，如何構(gòu)建宅基地在所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系，中央已經(jīng)有所考慮。下一步需要在宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，就如何落實(shí)集體所有權(quán)，如何保障農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)，如何實(shí)現(xiàn)集體所有宅基地的經(jīng)營(yíng)權(quán)上給出具體安排。
土地改革的目的是要解決鄉(xiāng)村活化問(wèn)題，最關(guān)鍵的還是宅基地改革，期待在三年試點(diǎn)結(jié)束后，2018年“一號(hào)文件”順應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，盡快拿出切實(shí)可行的方案來(lái)。
城鄉(xiāng)互動(dòng)是城市化的新動(dòng)向
中國(guó)新聞周刊：很多機(jī)構(gòu)把宅基地“三權(quán)分置”對(duì)房地產(chǎn)的影響放大，怎么看？
劉守英：分兩個(gè)層面看，首先是對(duì)土地市場(chǎng)的影響，無(wú)疑會(huì)很大，2.5億畝宅基地存量巨大。宅基地放開(kāi)后，供應(yīng)主體多元化，打破了國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，對(duì)土地市場(chǎng)的沖擊是難免的。
但要說(shuō)沖擊巨大，有些危言聳聽(tīng)。宅基地入市，一定是漸進(jìn)式的。受制于嚴(yán)格的用途管制與規(guī)劃管制，也沒(méi)那么容易大規(guī)模入市。
考慮到土地的區(qū)位性，不是所有的宅基地都能用來(lái)建房子，區(qū)位不一樣，用途不一樣。城中村、城邊村、城郊村的宅基地也只能進(jìn)入到租賃房市場(chǎng)，從市場(chǎng)角度看，大量供給租賃房對(duì)租賃價(jià)格會(huì)造成影響，將宅基地入市視為控房?jī)r(jià)的利器，只是一廂情愿。
中國(guó)新聞周刊：鄉(xiāng)村振興與城市化的關(guān)系如何協(xié)調(diào)平衡？
劉守英：我現(xiàn)在覺(jué)得城市化在發(fā)生重大的變化。大的城市在不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)城市與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系從原來(lái)的單向轉(zhuǎn)向互動(dòng)。
人的流向可能是我們整個(gè)中國(guó)城市化非常重要的風(fēng)向標(biāo)。現(xiàn)在有一個(gè)非常大的動(dòng)向，往沿海地區(qū)的人在減少，中西部地區(qū)出來(lái)的人往地級(jí)城市跑。
在城市，資本的流向也開(kāi)始發(fā)生重大的變化，很多資本開(kāi)始往鄉(xiāng)村走，往城市和鄉(xiāng)村結(jié)合的地方走。
在土地的使用方面，鄉(xiāng)村的用地開(kāi)始大量增加，鄉(xiāng)村用地增加的主要的原因是整個(gè)城鄉(xiāng)的互動(dòng)。鄉(xiāng)村本身也在發(fā)生重大的變化：大量村莊衰敗與部分鄉(xiāng)村在活化同時(shí)存在，這是非常有意思的現(xiàn)象。
這兩類鄉(xiāng)村，一部分死，一部分活，接下來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村就面臨一個(gè)非常大的問(wèn)題：死怎么個(gè)死法，這是非常大的問(wèn)題，死也有很多種，怎么整合；另外就是活怎么個(gè)活法，資本怎么進(jìn)入，這是第一個(gè)鄉(xiāng)村的變化。
鄉(xiāng)村第二個(gè)變化是業(yè)態(tài)的變化。鄉(xiāng)村現(xiàn)在與城市之間的互動(dòng)增加。鄉(xiāng)村原來(lái)就是給城市提供糧食，現(xiàn)在鄉(xiāng)村開(kāi)始提供很多東西。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)是與手工業(yè)綁到一起的，比如在西藏，我先種青稞，再養(yǎng)點(diǎn)藏羊、藏牛，再搞點(diǎn)手工藝品。這次我去西藏感覺(jué)非常有意思，那里整個(gè)手工業(yè)、手工藝品、“非遺”的產(chǎn)品開(kāi)始出來(lái)，還有很多鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)工業(yè)開(kāi)始復(fù)活，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始復(fù)活。農(nóng)業(yè)除了搞糧食還搞其他很多東西，比如鄉(xiāng)村旅游、民宿，這些新業(yè)態(tài)蓬勃生長(zhǎng)。
這樣帶來(lái)一個(gè)結(jié)果是，整個(gè)中國(guó)的城市化進(jìn)程，會(huì)有一個(gè)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間跑來(lái)跑去的階段。也就是說(shuō)，土地制度的改革是可以應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)互動(dòng)的。
