中誠信國際袁海霞：地方債助力疫后經(jīng)濟復蘇 擴容中應關注四重風險
中證網(wǎng)訊（記者 張興旺）4月28日，由中國國債協(xié)會、中誠信國際信用評級有限責任公司、社會科學文獻出版社、中國人民大學國發(fā)院政府債務研究中心聯(lián)合舉辦的“《中國地方政府債券藍皮書》發(fā)布會暨政府降杠桿研討會”在北京舉行，會議發(fā)布了《中國地方政府債券藍皮書：中國地方政府債券發(fā)展報告（2021）》，這是國內(nèi)首部關于地方政府債券市場研究的藍皮書。
會上，中誠信國際信用評級有限責任公司研究院副院長袁海霞博士代表藍皮書撰寫團隊作了題為《牢守風險關，把脈高質(zhì)量發(fā)展——中國地方政府債券分析與展望》的報告。在報告中，袁海霞博士詳細介紹了我國地方政府債券的發(fā)展歷程，對2020年地方債整體發(fā)展特點進行了深入分析，認為在疫后穩(wěn)增長、降杠桿、防風險的背景下，地方債仍將繼續(xù)擴容，發(fā)行結構進一步優(yōu)化，募投品種更加豐富，對助力疫后經(jīng)濟復蘇發(fā)揮重要作用。但她同時提醒，地方債擴容同時需牢牢守住風險關，重點關注地方財政還本付息壓力、借新還舊壓力下再融資風險、專項債項目資金閑置或挪用、項目收益較低引發(fā)土地財政問題等四重風險。
袁海霞博士介紹，相較于發(fā)達國家成熟的地方政府債券市場，我國地方債市場起步較晚，但其隨著我國投融資體制改革的持續(xù)深化，發(fā)展非常迅速。自2009年啟動發(fā)行以來，我國地方政府債券經(jīng)歷了“代發(fā)代還-自發(fā)代還-自發(fā)自還”三階段發(fā)展過程。截至2020年底，地方債存量規(guī)模超過25萬億，占GDP比重超過25%，從2018年開始已成為我國債券市場第一大債券品種，是當前我國宏觀調(diào)控、政府債務管理的重要工具。與此同時，隨著我國地方債市場的持續(xù)發(fā)展，地方債管理制度也不斷完善，2020年在發(fā)行、資金使用、配套管理制度等方面有了進一步創(chuàng)新。
袁海霞指出，2020年以來，為應對新冠疫情沖擊，地方債市場在穩(wěn)增長、調(diào)結構、補短板、促轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了重要作用。從發(fā)行總量看，規(guī)模大幅擴容，全年共發(fā)行地方債6.44萬億元，較2019年增加2.08萬億元，充分支持了逆周期調(diào)控；期限更趨長期化，其中10年及以上期限占比76.64%，較2019年增加近30個百分點，與項目期限更加匹配。從發(fā)行結構看，地方債發(fā)行以新增為主，全年共發(fā)行新增債4.55萬億元，同比增長49%，占地方債比重約七成；借新還舊壓力下再融資債超限發(fā)行，債務壓力較大的省份如遼寧、貴州、寧夏等再融資債發(fā)行占區(qū)域總發(fā)行量半數(shù)以上。從資金使用看，專項債持續(xù)向基建傾斜，加大了對“兩新一重”及民生醫(yī)療領域的支持，創(chuàng)新了補充中小銀行資本金的新用途；專項債用作項目資本金的比例顯著提高，全年共有超過2100億元新增專項債作為項目資本金投向了800余個項目，約是2019年規(guī)模的31倍，更大力度地帶動了社會資本投入基建領域。
袁海霞認為，在疫后持續(xù)穩(wěn)增長、降杠桿、防風險背景下，地方債將持續(xù)擴容，預計2021年底存量規(guī)模將超30萬億元，新增債和再融資債需求旺盛。對新增債而言，預計3.65萬億元的新增專項債中將有3萬億元投向基建領域，理論上可拉動5.5萬億元基建投資，撬動作用顯著。對再融資債而言，隨著2021年地方債到期高峰來臨，加之隱性債務控增化存需求較大，借新還舊壓力下再融資債或加速發(fā)行。袁海霞認為，未來地方債發(fā)行結構或?qū)⒊掷m(xù)優(yōu)化，平衡新增類與借新還舊類地方債的發(fā)行，以妥善應對經(jīng)濟運行風險與地方化債壓力。
袁海霞提醒，在不斷擴容趨勢下，地方債高質(zhì)量發(fā)展需牢守風險關，高度關注潛在的多重風險。她進一步指出了當前需要關注地方債領域存在的四重風險。第一，疫后地方財政收支矛盾仍存，地方財政債務付息支出同比增速持續(xù)上升，償債壓力持續(xù)加大，部分區(qū)域依賴財政資金騰挪化債壓力較大。第二，地方債到期高峰來臨，到期規(guī)模大而財政收支矛盾加劇的部分地方政府依賴于再融資專項債緩釋風險，但再融資周期普遍較長，或?qū)⑦M一步導致付息成本增加，加劇未來償債壓力。第三，專項債項目資金閑置造成大量資金浪費。據(jù)中誠信國際測算，2020年約有842億元專項債資金閑置，利息支出高達29億元。值得一提的是，部分財政收支壓力大、資金需求高的地區(qū)存在挪用閑置專項債資金用于日常工作經(jīng)費等非公益性支出的現(xiàn)象。第四，當前專項債項目本息覆蓋倍數(shù)整體偏低，且收益測算上仍存在一定問題，償付壓力下項目或需依賴土地出讓收入償還，有重走“土地財政”老路之嫌。
