中誠(chéng)信國(guó)際袁海霞：地方債助力疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇 擴(kuò)容中應(yīng)關(guān)注四重風(fēng)險(xiǎn)

　　中證網(wǎng)訊（記者 張興旺）4月28日，由中國(guó)國(guó)債協(xié)會(huì)、中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院政府債務(wù)研究中心聯(lián)合舉辦的“《中國(guó)地方政府債券藍(lán)皮書(shū)》發(fā)布會(huì)暨政府降杠桿研討會(huì)”在北京舉行，會(huì)議發(fā)布了《中國(guó)地方政府債券藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》，這是國(guó)內(nèi)首部關(guān)于地方政府債券市場(chǎng)研究的藍(lán)皮書(shū)。

　　會(huì)上，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司研究院副院長(zhǎng)袁海霞博士代表藍(lán)皮書(shū)撰寫團(tuán)隊(duì)作了題為《牢守風(fēng)險(xiǎn)關(guān)，把脈高質(zhì)量發(fā)展——中國(guó)地方政府債券分析與展望》的報(bào)告。在報(bào)告中，袁海霞博士詳細(xì)介紹了我國(guó)地方政府債券的發(fā)展歷程，對(duì)2020年地方債整體發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為在疫后穩(wěn)增長(zhǎng)、降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)的背景下，地方債仍將繼續(xù)擴(kuò)容，發(fā)行結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，募投品種更加豐富，對(duì)助力疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)揮重要作用。但她同時(shí)提醒，地方債擴(kuò)容同時(shí)需牢牢守住風(fēng)險(xiǎn)關(guān)，重點(diǎn)關(guān)注地方財(cái)政還本付息壓力、借新還舊壓力下再融資風(fēng)險(xiǎn)、專項(xiàng)債項(xiàng)目資金閑置或挪用、項(xiàng)目收益較低引發(fā)土地財(cái)政問(wèn)題等四重風(fēng)險(xiǎn)。

　　袁海霞博士介紹，相較于發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的地方政府債券市場(chǎng)，我國(guó)地方債市場(chǎng)起步較晚，但其隨著我國(guó)投融資體制改革的持續(xù)深化，發(fā)展非常迅速。自2009年啟動(dòng)發(fā)行以來(lái)，我國(guó)地方政府債券經(jīng)歷了“代發(fā)代還-自發(fā)代還-自發(fā)自還”三階段發(fā)展過(guò)程。截至2020年底，地方債存量規(guī)模超過(guò)25萬(wàn)億，占GDP比重超過(guò)25%，從2018年開(kāi)始已成為我國(guó)債券市場(chǎng)第一大債券品種，是當(dāng)前我國(guó)宏觀調(diào)控、政府債務(wù)管理的重要工具。與此同時(shí)，隨著我國(guó)地方債市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展，地方債管理制度也不斷完善，2020年在發(fā)行、資金使用、配套管理制度等方面有了進(jìn)一步創(chuàng)新。

　　袁海霞指出，2020年以來(lái)，為應(yīng)對(duì)新冠疫情沖擊，地方債市場(chǎng)在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、促轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了重要作用。從發(fā)行總量看，規(guī)模大幅擴(kuò)容，全年共發(fā)行地方債6.44萬(wàn)億元，較2019年增加2.08萬(wàn)億元，充分支持了逆周期調(diào)控；期限更趨長(zhǎng)期化，其中10年及以上期限占比76.64%，較2019年增加近30個(gè)百分點(diǎn)，與項(xiàng)目期限更加匹配。從發(fā)行結(jié)構(gòu)看，地方債發(fā)行以新增為主，全年共發(fā)行新增債4.55萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)49%，占地方債比重約七成；借新還舊壓力下再融資債超限發(fā)行，債務(wù)壓力較大的省份如遼寧、貴州、寧夏等再融資債發(fā)行占區(qū)域總發(fā)行量半數(shù)以上。從資金使用看，專項(xiàng)債持續(xù)向基建傾斜，加大了對(duì)“兩新一重”及民生醫(yī)療領(lǐng)域的支持，創(chuàng)新了補(bǔ)充中小銀行資本金的新用途；專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例顯著提高，全年共有超過(guò)2100億元新增專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金投向了800余個(gè)項(xiàng)目，約是2019年規(guī)模的31倍，更大力度地帶動(dòng)了社會(huì)資本投入基建領(lǐng)域。

　　袁海霞認(rèn)為，在疫后持續(xù)穩(wěn)增長(zhǎng)、降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)背景下，地方債將持續(xù)擴(kuò)容，預(yù)計(jì)2021年底存量規(guī)模將超30萬(wàn)億元，新增債和再融資債需求旺盛。對(duì)新增債而言，預(yù)計(jì)3.65萬(wàn)億元的新增專項(xiàng)債中將有3萬(wàn)億元投向基建領(lǐng)域，理論上可拉動(dòng)5.5萬(wàn)億元基建投資，撬動(dòng)作用顯著。對(duì)再融資債而言，隨著2021年地方債到期高峰來(lái)臨，加之隱性債務(wù)控增化存需求較大，借新還舊壓力下再融資債或加速發(fā)行。袁海霞認(rèn)為，未來(lái)地方債發(fā)行結(jié)構(gòu)或?qū)⒊掷m(xù)優(yōu)化，平衡新增類與借新還舊類地方債的發(fā)行，以妥善應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)與地方化債壓力。

　　袁海霞提醒，在不斷擴(kuò)容趨勢(shì)下，地方債高質(zhì)量發(fā)展需牢守風(fēng)險(xiǎn)關(guān)，高度關(guān)注潛在的多重風(fēng)險(xiǎn)。她進(jìn)一步指出了當(dāng)前需要關(guān)注地方債領(lǐng)域存在的四重風(fēng)險(xiǎn)。第一，疫后地方財(cái)政收支矛盾仍存，地方財(cái)政債務(wù)付息支出同比增速持續(xù)上升，償債壓力持續(xù)加大，部分區(qū)域依賴財(cái)政資金騰挪化債壓力較大。第二，地方債到期高峰來(lái)臨，到期規(guī)模大而財(cái)政收支矛盾加劇的部分地方政府依賴于再融資專項(xiàng)債緩釋風(fēng)險(xiǎn)，但再融資周期普遍較長(zhǎng)，或?qū)⑦M(jìn)一步導(dǎo)致付息成本增加，加劇未來(lái)償債壓力。第三，專項(xiàng)債項(xiàng)目資金閑置造成大量資金浪費(fèi)。據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際測(cè)算，2020年約有842億元專項(xiàng)債資金閑置，利息支出高達(dá)29億元。值得一提的是，部分財(cái)政收支壓力大、資金需求高的地區(qū)存在挪用閑置專項(xiàng)債資金用于日常工作經(jīng)費(fèi)等非公益性支出的現(xiàn)象。第四，當(dāng)前專項(xiàng)債項(xiàng)目本息覆蓋倍數(shù)整體偏低，且收益測(cè)算上仍存在一定問(wèn)題，償付壓力下項(xiàng)目或需依賴土地出讓收入償還，有重走“土地財(cái)政”老路之嫌。